论人民调解协议的执行力

[摘要] 人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，人民调解具有群众性、民间性、自治性的属性。人民调解协议具有民事合同的效力，但又具有一般民事合同所不具有的特殊效力。人民调解协议可以通过公证、法院民事调解书、支付令、司法确认等方式获得强制执行力。人民调解协议的司法确认应遵循严格的程序规范。人民调解协议经司法确认后，当事人不得再以原纠纷提起诉讼。

[关键词]人民调解 司法确认 执行力

人民调解具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点，在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用。截至2009年底，全国共建有人民调解组织82.3万多个，其中村(居)调委会67.4万个，企(事)业单位调解组织7.9万个，乡镇(街道)调委会4.2万个，行业性、专业性人民调解组织1.2万多个，基本实现了调解组织网络的立体多层次、平面宽领域、社会全覆盖。近五年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2904万余件，调解成功2795万余件，调结率为96%；防止因民间纠纷引起的自杀10万余件，防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件，开展矛盾纠纷排查90万余次，专项治理各类矛盾纠纷108万件，制止群众性械斗18万余起，防止群体性上访16.6万余起。其中经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的1%，经法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%。[1]司法部提供的数据显示，仅2009年一年，全国人民调解组织就调解各类民间纠纷总计767.6万件。其中调解邻里纠纷占21%，婚姻家庭纠纷占19%，损害赔偿纠纷占9%，土地承包经营纠纷占7%，房屋宅基地纠纷占6%，合同纠纷占6%，劳动争议占5%。均为当下社会高发的热点、难点话题。人民调解在构建和谐社会的过程中扮演着越来越重要的角色，如何赋予人民调解适度的执行力，以便更好地发挥人民调解的作用，成为当前必须解决的重要问题。

一、人民调解协议的属性

（一）人民调解制度的演变

现代人民调解制度是在继承我国民间调解优良传统的基础上，逐步发展而成的一项社会主义民主与法律制度。人民调解制度萌芽于上世纪20年代中国共产党领导的第一次国内革命战争时期，在新中国成立后得到了长足发展。1954年3月22日，中央人民政府政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，明确了人民调解的宗旨、任务、组织、原则、纪律和工作方法，以行政法规的形式第一次在全国范围内建立了统一的人民调解制度。1982年，人民调解制度作为人民群众自治的重要内容载入《中华人民共和国宪法》，同年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》确立了人民调解制度与民事诉讼的关系。1989年，国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》，专门对人民调解工作进行了规范。

2002年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见>的通知》要求，切实加强对人民调解工作的领导和指导，促进人民调解工作的改革与发展。中央有关部门先后制定出台了一系列规章、政策，支持、指导和加强人民调解工作。最高人民法院、司法部先后出台了《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》等规定。2003年，胡锦涛总书记在视察湖南省长沙市开福区四方坪黑石渡地区社会矛盾调解中心时指出：“人民调解是中国的特色，要变被动调解为主动调解，深入开展矛盾纠纷的排查调处工作。”

根据全国人大常委会和国务院立法工作计划，司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验，起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》。2010年5月5日，国务院第110次常务会议决定将草案提请第十一届全国人大常委会审议。国家立法机关对人民调解立法给予高度重视，坚持科学立法、开门立法、民主立法，充分听取各部门、专家学者和基层的意见、建议，深入调查研究，进一步修改完善了《中华人民共和国人民调解法(草案)》。经第十一届全国人大常委会第十五次和第十六次会议两次审议，于8月28日通过。

（二）人民调解的属性

通说认为，人民调解的属性包括群众性、民间性、自治性。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但这一性质始终没有改变，也不能改变。

2002年9月24日《中办国办转发〈最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见〉的通知》指出，要适应新形势下化解民间纠纷从维护社会稳定的需要，积极推动建立和完善乡镇、街道人民调解组织，将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。乡镇（街道）调解组织在多数情况下被冠以“人民调解”之称谓。但实际上，多数乡镇（街道）调解组织的调解工作定性为行政调解更为准确。从调解组织的组成看，乡镇（街道）调解组织通常都由党委政府统一领导，以司法所（或者政法综治部门）为牵头单位，整合其他职能单位（公安、计生、土地、劳动、民政等），吸收社会力量参与，形成“大调解”的工作格局。从调解对象看，乡镇（街道）调解组织调解的矛盾纠纷不局限于传统的婚姻家庭、邻里关系、轻微侵权等民间纠纷，包括土地承包、劳资纠纷、拆迁安置、环境污染等新型纠纷，甚至行政纠纷也囊括其中。换个角度看，乡镇（街道）调解组织的任务是解决村居人民调解委员会不能解决的民间纠纷，这其中既有发生在本村（居）范围内的矛盾纠纷，更多的则是跨越一个村（居）的矛盾纠纷。这时，解决矛盾纠纷不再是群众的、民间的、自发的行为，而不折不扣地成为国家和政府的责任。[2]

2002年《人民调解工作若干规定》规定人民调解委员会可以采用下列形式设立： (1)农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会； (2)乡镇、街道设立的人民调解委员会； (3)企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会； (4)根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。2010年颁布的《中华人民共和国人民调解法》第8条规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。该法并没有对乡镇、街道设置人民调解组织作出规定。这一现象充分表明了《中华人民共和国人民调解法》对人民调解群众性、民间性和自治性的再次确认与坚持。[3]

（三）人民调解协议的属性

1、民事合同说

最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第1条规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这一规定明确确认了人民调解协议具有民事合同的性质。

民事合同是自然人、法人和其他组织之间，在平等协商的基础上所达成的设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。调解协议与其它合同不同的只是当事人之间事前已经存在了某种法律关系。它无论是设定当事人之间的民事权利义务关系，还是变更、终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质，是民事纠纷主体设定、变更或者消灭民事权利义务的合意。民事合同的效力为法律所赋予，只要是反映了当事人的真实意思，且不损害他人与社会公共利益，即对双方具有法律约束力。

2、道德约定说

该种观点主张，人民调解在性质上具有“民间性”、“自治性”的属性，因此人民调解委员会属于依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解协议则有别于司法机关作出的司法判决，不具有法律约束力。人民调解协议的履行不是依赖于国家强制力而是依赖于人民调解的公信力以及公共道德和社会伦理的约束。当事人对调解协议可以履行，可以不履行，也可以随时翻悔，调解协议的是否履行，全凭当事人自觉。

3、特别协议说

持该种观点的人认为，人民调解法规定调解协议“具有法律约束力”，虽然采用了与合同法第8条相同的表述，但是这里所说的“法律约束力”，应当是一个复合性、多层性的概念，既包括合同效力，也包括高于合同效力的其他法律效力，合同效力只是人民调解协议的底线效力。例如，双方将调解协议提请法院进行司法确认，从而由法院作出许可执行调解协议的裁定书等。[4]

笔者认同第三种观点。实践中，由于人民调解委员会达成的协议没有国家强制力的保障，有些当事人签定协议以后反悔或者拒不履行协议。司法部提供的数据显示，2009年，当事人调解协议后又反悔起诉到法院的纠纷达5.5万件。因此有必要在适度提升人民调解协议的效力，使其对调解当事人形成一定的约束力。但是这种约束力又不可以过高，避免使人民调解司法化或行政化。所以，人民调解协议具有民事合同的效力，但又具有一般民事合同所不具有的特殊效力。

二、赋予调解协议执行力的可能途径

（一）通过公证赋予强制执行效力的途径

《中华人民共和国民事诉讼法》第218条规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行”。因此，当事人可以不经诉讼，持公证书直接申请人民法院对不履行债权文书的当事人强制执行。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条规定：“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。” 2009年7月24日发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第12条指出，“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”

根据上述法律、司法解释的规定，人民调解协议可以经过公证证明而获得强制执行力。凡有债权内容的人民调解协议，双方当事人协商同意，可向公证处申请公证。经审查，认为调解协议真实合法，即可依法给予执行证书，赋予调解协议强制执行效力。

根据《最高人民法院司法部关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》的规定，通过公证方式获得强制执行效力的程序和要求主要包括：

1、人民调解协议的公证

公证机关赋予强制执行效力的人民调解协议应当具备以下条件：债权文书具有给付货币、物品、有价证券的内容；债权债务关系明确，债权人和债务人对债权文书有关给付内容无疑义；调解文书中载明债务人不履行义务或不完全履行义务时，债务人愿意接受依法强制执行的承诺。

2、申请执行证书

债务人不履行或不完全履行公证机关赋予强制执行效力的人民调解协议的，债权人可以向原公证机关申请执行证书。公证机关签发执行证书应当注明被执行人、执行标的和申请执行的期限。债务人已经履行的部分，在执行证书中予以扣除。因债务人不履行或不完全履行而发生的违约金、利息、滞纳金等，可以列入执行标的。

3、申请执行

债权人凭原公证书及执行证书可以向有管辖权的人民法院申请执行。人民法院接到申请执行书，应当依法按规定程序办理。必要时，可以向公证机关调阅公证卷宗，公证机关应当提供。案件执行完毕后，由人民法院在15日内将公证卷宗附结案通知退回公证机关。

（二）转为人民法院民事调解书的途径

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第211条规定，人民法院制作的调解书的执行具有与民事判决书相同的执行效力。因此，将人民调解协议通过法院程序转变为法院制作的民事调解书，就可以使人民调解协议获得强制执行效力。

有些地方的人民调解委员会在法院设立了驻法院人民调解工作室。在赋予人民调解协议执行力的途径方面，他们的做法是：对于法院立案前委托驻法院人民调解工作室调解成功的案件，若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的，可由法院进行立案并由法院出具民事调解书；对于法院立案后委托驻法院人民调解工作室调解成功的案件，若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的，可以由法院直接出具民事调解书。这样就使人民调解协议获得了强制执行力。

（三）申请支付令的途径

支付令是人民法院依照民事诉讼法规定的督促程序，根据债权人的申请，向债务人发出的限期履行给付金钱或有价证券的法律文书。债权人对拒不履行义务的债务人，可以直接向有管辖权的基层人民法院申请发布支付令，通知债务人履行债务。债务人在收到支付令之日起十五日内不提出异议又不履行支付令的，债权人可直接申请人民法院强制执行。

最高人民法院、司法部2007年发布的《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》指出，当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。2009年7月24日发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第13条指出，对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据，并附调解协议原件。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。

依据人民调解协议向人民法院申请支付令的程序与要求包括：

1、申请支付令的条件

申请支付令的调解协议应是具有合同效力和给付内容的调解协议。

2、申请支付令的方式

债权人申请支付令，应当提交申请书，并附人民调解协议。根据《民事诉讼法》第189条的规定和司法实践中的做法，支付令申请书应当写明下列事项：①债权人和债务人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位和住所或经常居住地，法人或其他组织的名称、住所地和法定代表人或主要负责人的姓名、职务，有诉讼代理人的，也一并写明。②债务人应当给付的金钱、有价证券的种类、数量和请求给付所依据的事实、证据。包括引起债权发生的事实以及证明债权存在并已到期的事实和相关证据，并写明债权人与债务人之间没有其他债务纠纷。③请求人民法院发出支付令。申请人要明确表达请求法院发出支付令，而不是提起诉讼的意思表示。

3、法院对支付令申请的受理

债权人提出支付令申请后，人民法院应当对债权人的申请进行审查。但这种审查只限于程序方面的内容，故称为形式审查。形式审查的内容主要包括以下几个方面：债权人请求给付的标的物是否为金钱或有价证券；债权人是否具备申请的资格和能力；债务是否已到履行期；债权人和债务人之间是否有其他债务纠纷；债权人的申请是否属于本院管辖；支付令能否送达债务人；申请书是否具备法定形式和内容等。经审查，认为申请符合上述要求的，应当在5日内立案受理，并通知债权人；认为申请不符合上述要求的，应当在5日内通知债权人不予受理，并说明理由。如果债权人坚持申请的，应当裁定驳回其申请。

（四）司法确认途径

《中华人民共和国人民调解法》第33条：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”

《中华人民共和国人民调解法》首次以法律的形式确立了人民调解协议的司法确认制度。司法确认制度是提升人民调解协议执行力的重要举措。

三、人民调解协议的司法确认

根据司法部的统计，人民调解协议达成后，因反悔起诉到法院的案件，占人民调解总数的0.7%左右，而且这些案件到法院之后，经过司法确认，法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%。实践证明，通过事前对人民调解协议的司法确认，不仅可以减少诉讼和司法成本，而且能够保障协议的有效执行，是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。司法确认机制是构建多元纠纷解决机制的重要组成部分，是一项机制创新。这一机制结合人民调解的自愿性、简易性、快捷性和人民司法的人民性、权威性、强制性，强化调解功能，通过实现人民调解和司法调解的有效衔接，妥善化解民间矛盾纠纷，促进经济发展，减少当事人诉累，节约司法资源，促进社会和谐。

（一）申请司法确认

1、确定管辖法院

当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。当事人没有约定的，除《中华人民共和国民事诉讼法》第34条规定的情形外，[5]由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件，由委派或委托人民法院管辖。

2、提出申请

当事人提出司法确认申请，应当向有管辖权的人民法院提交司法确认申请书、承诺书和人民调解协议书。司法确认申请书应当载明申请确认的人民调解协议书的编号、调解组织、当事人及涉及案件的简要内容，以及申请确认的意向，司法确认申请书应由双方当事人共同签署。由一方当事人提出申请，另一方当事人表示同意的也视为双方共同提出。双方当事人签署的承诺书应当明确载明以下内容：（1）双方当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；（2）如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。所附的人民调解协议书必须有各方当事人和调解人员的签名。

调解当事人因特殊原因不能以书面形式提出司法确认申请的也可以口头形式提出。口头提出的，由人民法院记入笔录并由当事人签字或捺印确认。

提出申请的时间为自调解协议生效之日起30日内。

申请确认的人民调解协议的类型。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”根据该《意见》当事人申请确认的人民调解协议应当是具有民事合同性质的协议。根据这一精神，涉及身份关系以及涉及追究刑事责任的调解协议确认申请，人民法院不予受理。

（二）受理与审查

1、受理申请

人民法院审查当事人提交的材料齐全后，认为属于受理范围的予以受理，并及向双方当事人送达受理通知书。当事人提交材料不齐全的，应予告知，并于材料补齐后及时受理。不符合受理条件的，应说明理由并制作不予受理通知书。人民法院对人民调解协议的确认一般不收取费用。

2、审查

人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。

人民法院在审查过程中，发现人民调解协议存在下列情形，可不予确认该协议的效力：

（1）违反法律、行政法规强制性规定的；

（2）侵害国家利益、社会公共利益的；

（3）侵害案外人合法权益的；

（4）涉及是否追究当事人刑事责任的；

（5）内容不明确，无法确认和执行的；

（6）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；

（7）其他情形不应当确认的。

3、确认

对决定确认的人民调解协议，由人民法院制作人民调解协议确认书；决定不予确认的，制作不予确认通知书。相关法律文书须送达双方当事人并抄送有关人民调解组织。确认书送达后即发生法律效力。有些省份采用制作民事调解书的方式确认人民调解协议。[6]采用民事调解书的方式确认人民调解协议是在人民调解法没有出台时的权宜之举，这种做法固然保障了调解协议的履行，但是从某种角度来讲却又是对人民调解协议的否定。既然人民调解法已经赋予经司法确认的人民调解协议的强制执行力，就没有必要再将人民调解协议转化为人民法院民事调解书。

（三）申请强制执行

人民调解协议经人民法院依法确认有效后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

经法院依法确认的人民调解协议具有强制执行力。当事人对人民法院的确认行为或对人民调解协议有异议，不得再向人民法院提起诉讼，只能依法提出申诉。当事人也不得再就原民事纠纷提起诉讼。

人民调解协议的司法确认是赋予人民调解协议强制执行力的便捷方式，并不是唯一的方式。除司法确认外当事人还可以通过公证或申请支付令等方式赋予调解协议执行力。另外需要说明的是，即使不采取任何特别方式，人民调解协议本身也具有法律约束力。《中华人民共和国人民调解法》第31条第1款规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”对于经调解达成的调解协议，一方当事人不履行或不适当履行，另一方当事人可以向人民法院起诉，要求对方当事人履行协议约定的内容。人民法院经审查认为调解协议合法有效的可以制作民事判决书，判决不履行或不适当履行协议的一方履行调解协议。当然，人民法院在审理过程中也可以对人民调解协议的履行进行司法调解，制作民事调解书。此时，人民调解协议相当与民事合同的性质。