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金融监管权比较研究——以综合经营为视角
发布时间:2019-11-18
李玉芳律师
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【摘要】世界金融经历了从混业到分业再到综合的不同发展阶段,金融机构的微观创新推动着金融体制和金融监管体系不断发展。本文通过比较世界主要国家金融监管权配置模式,分析综合经营与金融监管的内在共生性,为我国金融创新综合经营市场环境中完善金融监管机制提供可借鉴的智识资源。【关键词】综合经营;金融监管权;比较研究;启示【写作年份】2011年【正文】  “综合经营”、“混业经营”是与“分业经营”相对应的概念,混业经营英文表述为“MixedOperation”、“MixedFinance”,指银行业、证券业、保险业、信托业等金融业,在没有制度约束下的跨业混合经营,主要指西方20世纪30年代以前与我国1993年以前的金融业经营体制的情况。1929年-1933年的大危机中,人们对大量银行倒闭产生恐惧,当时政府与理论界纷纷把矛头指向不健全的金融制度体系,20世纪80年代后,随着金融业的发展、法律体系、监管体系的成熟,西方学者纷纷用“ComprehensiveOperation”、“IntegratedOperation”、“UniversalBanking”、“FinancialConglomerate”来取代“MixedOperation”,形容金融业的综合经营。2007年以来始于美国的金融危机席卷全球,我们从这场国际金融危机中应吸取的教训并不是不能实行综合经营进行金融创新,而是在实行综合经营的情况下,如何加强监管。金融业的法律和监管框架是金融稳定的先决条件[1],二十国集团在伦敦首脑峰会官方网站公布的领导人宣言《TheGlobalPlanforRecoveryandReform》中指出“金融业的重大衰退,以及金融监管措施的重大失误,是导致当前危机的根本原因”。[2]  一、世界主要国家金融监管权配置模式的演变  纵观世界主要国家金融监管体系,因金融市场发展轨迹不同有着很大区别,英国随着金融体制由传统自律式分业体制向综合经营体制发展,金融监管体制也由多元化向一元化演变;美国美联储作为统一监管的上级机构,对金融控股公司进行监管,再由专业机构对不同的金融市场进行分业监管;与英国、美国由分业经营向混业经营过渡不同,德国一直实行混业经营体制;经历了一系列机构调整与改革之后,日本形成了统一监管的金融监管模式。  (一)英国金融监管权配置  第一,颁布统一的金融监管法律《金融服务与市场法》,以适应综合经营的需要。2000年6月,英国正式批准了《金融服务与市场法》,从法律上正式确认金融服务局为英国唯一的金融监管机构,并赋予它监管金融业所需的全部法律权限。[3]该法是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律,成为英国金融业的一部“基本法”。  第二,设立新的金融监管机构,取代了原来的九家金融监管机构,成为英国唯一的金融监管机构。英国于1997年成立了金融监管服务局(FSA),负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司、金融市场、清算和结算体系的统一监管,更有效地适应了综合经营体制的要求。新成立的金融服务监管局负责所有金融机构和市场的审慎监管和日常监管,成为英国整个金融业唯一的监管机构,英国开始正式实行统一的金融综合监管模式。  第三,建立金融监管制衡机制。为确保FSA能够正确地行使《金融服务与市场法》所赋予的权力,全面履行其负有的监管职责,同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为,英国成立了“金融服务与市场裁判所”、“金融服务民政专员机构”、“金融服务与市场赔偿机构”等配套机构。金融服务与市场裁判所的只能在于裁判企业和个人对FSA的申诉,金融服务民政专员机构则在于解决消费者与金融机构之间的纠纷,金融服务与市场赔偿机构则专门处理金融机构破产后的赔偿问题。[4] 第四,建立金融监管协调机制。英国在FSA成立后不久就发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》,确定了明确职责、透明分工、避免重复、加强交流等原则,为改革后金融监管机构之间的分工与协作建立了一个制度性的框架。FSA可以通过行使其法定职责,大范围地收集其审批和监管的公司的数据和信息。为了协调财政部、英格兰银行和FSA的行动,英国设立了一个由财政部、英格兰银行和FSA代表组成的常务委员会,建立三方在维护金融稳定方面的合作框架。  (二)美国金融监管权配置  20世纪80年代,美国金融市场中随着金融衍生工具的迅猛发展,实行分业经营国家的商业银行面临前所未有的生存危机。商业银行在传统的分业经营框架内,利润空间不断缩小,在日益激烈的竞争中处于不利地位。国际上由于受分业经营制度的限制,美国金融业的国际竞争力也相对下降。在这种情况下,商业银行不得不寻找途径开展投资银行业务,在商业银行与投资银行两大业务领域与投资银行开展竞争,客观上要求政府放松金融分业经营的限制。  1980年《放松存款机构管理法与货币管制法》是美国金融监管的一个重要转折点,这是一部明确地表述放松金融管制的立法。该法主要是对存款机构负债与资产范围的放松,使存款机构能进行适当的交叉合作。1999年11月,美国通过了《金融服务现代化法》(FinancialServicesModernizationAct)和以金融综合经营为核心的GLB法案,允许金融控股公司通过其控股证券子公司和保险子公司从事证券和保险业务。《金融服务现代化法》对可能出现问题的金融机构,制定了不同水平的风险监测指标或相应的处置措施,增强了监管者处理问题的灵活性和主动性,同时也增强了金融监管框架的激励相容能力,将金融机构内部管理和市场约束纳入监管的范畴。  在监管体制方面,为反对中央集权和限制垄断、避免金融监管权的过分集中,美国的金融监管组织机构并没有发生巨大的变化,但确定了美联储作为统一监管的上级机构,对金融控股公司进行监管。另外,由货币监理局等银行监管机构、证券交易委员会、州保险监管机构分别对银行、证券公司、保险公司进行分业监管。在金融监管的协调与合作方面,美联储对金融控股公司进行整体性监管,必要时可对银行、证券与保险等子公司的监管问题进行裁决。另外若分业监管机构认为美联储的限制监管内容有重大不良性影响时,分业监管机构有裁决权。[5]  (三)德国金融监管权配置  20世纪90年代以来,德国金融业面临的内外竞争压力不断加剧,迫使金融机构纷纷进行战略调整。这些压力包括外资银行在德国市场上份额的扩张、创新金融业务的开展、信贷风险增加、同业竞争激烈、内部机构臃肿、银行盈利水平下降。为了加强对金融机构的有效监管,德国对金融监管体系实行了相应的改革。  2002年,德国颁布了《金融监管一体化法案》,该法案授权成立金融监管局,负责对德国银行业、证券业和保险业进行统一监管。新成立的金融监管局合并了原银监局、证监局和保监局三个机构,依照原有的《德国银行法》、《保险监管法》和《德国证券交易法》三部实体法,履行对德国金融业统一监管的职能。它是具有法人资格的联邦金融监管机构,直接对财政部负责。金融监管局的职能机构包括理事会、咨询委员会、3个分别接替原银监局、证监局和保监局职能的委员会,另设3个特别委员会负责整个金融市场的监管工作。[6]  德国金融监管有良好的微观基础,包括有效的银行内控制度与有效的市场竞争机制。其中,德国银行“在金融政策、政府管制与市场风险等因素的权衡下,它们自身存有自发调节银行业务和非银行金融业务特别是证券业务的倾斜和平衡的功能。银行内部建立起的良好的风险管理制度、规范的运作方式使银行有足够能力从事多样化经营。”[7]德国监管模式的一个突出特点是采用内部监管(即自我监管)与外部监管(即社会监管与联邦银行、联邦金融监管局监管)相结合。[8]本文源于网络,侵权联系删除。
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