一、事件梳理
(一)2020年2月2日,大理市卫生健康局发布了《应用处置征用通知书》,即“为切实加强疫情防控工作,依法实施紧急征用从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩”。
(二)2020年2月6日,云南省与重庆市沟通后,做了相应处理和回应,连续发布了多条微博。
内容提到了兄弟省的感情,提到了政治,提到了对直接负责人的处理,并确已全部退还物资;却忘记了提法律。
虽然事情暂告一个段落,但我们还应该进行法律分析,以此为鉴,避免现在和将来类似乌龙的发生。
二、疫情下征用行为的法律分析
简而言之,这是大理市卫生健康局对重庆市物质的征用。从行政级别上讲,这是一个自治州辖区某局对直辖市的应急征用。那么,从法律上看,自治州对直辖市有无权力应急征用呢?针对诸如此类的疑问,我们做了如下逐一的梳理和分析。
(一)快递途中的医用物资属于谁?
虽然,快递(网购)的归属(所有权)非常复杂,需要具体问题具体分析;但是,在任何情况下,该物资可能是卖方的(如制造公司的),也可能是买方的(如重庆市政府),但绝对不会是途径地的(如大理市政府)的。
(二)征用行为是否有法律规定?
大多行为,尤其是政府行为,都必须有法律法规的规定。否则,出师无名,行为的合法性会遭受质疑。
《中华人民共和国宪法》第十三条规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《中华人民共和国物权法》第四十四条规定“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。.....”
由此可知,征用权是法定的,国家是可以使用的。当然,国家需要进一步细化征用权。
(三)何种情形下可以使用征用权?
同样根据前述法条规定,征用行为(权)仅能在抢险、救灾等紧急需要下使用。无需过多分析,本次2019新型冠状病毒(2019-nCoV)所引发的肺炎疫情下,各类医用物资属于救灾紧急急需。
(四)能否随意征用?
这个显然是不能的。同样根据前述法条规定,征用必须依照法律规定的权限和程序。
(五)征用期间被征用物归谁?
《中华人民共和国物权法》第三十九条规定 “所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”
该法第四十四条还规定“……被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。……”
由此可知,结合相关理论,政府征用行为不导致被征用物的所用权发生转移,也就是说一直属于被征用者;只是暂时获得了占有、使用和收益三项权利,而处分权依然归于被征用者。
(六)谁能够征用?
这个需要具体情形具体分析。
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。”
该法第五十二条还规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。……”
我们需要进一步分析。
第一、《突发事件应对法》对征用主体的规定存在冲突是否存在冲突?
我们认为没有的。虽然该法在第十二、五十二条分别规定了征用主体为“有关人民政府及其部门”和“人民政府”;但两个主体适用范围是有差异的,即后者仅为人民政府是在“履行统一领导职责或者组织处置突发事件”的情形下。
这意味着一般情形下,有关人民政府及其部门有征用权。
第二、本次疫情下,地方各级政府及其部门能否征用呢?
我们认为是不能的。因为,2020年1月29日,国务院早已颁布了《国务院办公厅关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》。该通知第二条规定,“国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组负责对上述重点医疗应急防控物资实施统一管理、统一调拨,地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。”
由此可知,国务院已经开始“履行统一领导职责或者组织处置突发事件”。在此情形下,任何征用行为应由国务院统一指挥、管理、调拨,地方各级政府无权处置,地方各级政府部门更是无权处置。
(七)征用区域有无限制?
肯定是有限制的。
《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。……”
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定“传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。……”
由此可知,在传染病暴发、流行的情况下,仅有国务院征用区域是全国范围的;而其他征用主体必须是县级以上地方人民政府,且仅限本行政区域内,如果有需要其他地方政府支援的,使用的是请求权,而非征用权。这更加证明大理市政府无权征用重庆市政府的物资。
(八)被征物如何使用?
结合前面法律和分析,被征用物应由征用者统一管理、使用、安排。
(九)征用使用后处置?
《中华人民共和国物权法》第四十四条之规定“……被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条第二款规定,“……临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。”
事实上,征用使用有两种情形:征用后派上用和征用后不能派上用。结合前述法条,我们可以知道,只要是征用,都应该返还;不能返还,则补偿。
(十)征用是否无偿的?
正如前述法条,征用实际上具有公益性质,是我国公民应尽的义务,是无偿的。公民不得以此为由要求政府支付报酬。
这也是物资不能发还时,是补偿而非赔偿的原因。
三、结语
通过以上分析,我们可以知道大理政府行为确实违法了。
在疫情面前,我们应该上下团结,依法抗疫。希望不再发生类似的事情。