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公职人员财产申报制度的思考

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我国公职人员财产申报制度的思考

人文学院 06公共事业管理（企业管理与法律实务方向） 060112017 张艳娟

指导老师张俺元副教授

【摘要】：建立“阳光法案”公职人员财产申报制度是反腐倡廉的重要措施。我国目前还未以立法的形式真正地建立起公职人员财产申报制度。但建立公职人员财产申报制度是完善我国反腐败机制的一个重要创新，也是大势所趋。本文将对我国建立公职人员财产申报制度进行思考。 【关键词】：公职人员；财产申报；必要性；可行性；制度构思

反腐败是一个世界性的课题，需要整个政治共同体的共识与行动。我国党和政府一直高度强调并积极推进反腐败工作，并取得一定的成绩，但腐败现象仍呈现易发多发的态势，腐败的花样还在不断翻新，在《2004 全球廉洁排行榜》中，中国位列第71 位，倒退了5 位，“腐败指数”为3～3.4，仍为“腐败比较严重”，这说明我国当前反腐败机制依旧不健全，反腐败工作与政府人民所期望的还存在明显差距。反腐败机制不健全的一个重要原因是我国还未建立起“阳光法案”公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度是国际公认的反腐倡廉最为根本的制度保障，是最有效最廉洁的反腐办法。因此本文将立足于我国公职人员财产申报制度的建立进行相关的探讨。

一、我国公职人员财产申报制度的现状及原因分析（一）我国公职人员财产申报制度的现状我国目前还未建立起真正的公职人员财产申报制度。所谓的公职人员财产申报制度，是有关财产申报、登记和公布的制度。从一般意义上说，它通常要求具有一定职位的公职人员在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离任后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活亲属的财产。该制度最早起源于230多年前的瑞典，由于这种制度对预防腐败、对政府公职人员监督方面有着无可比拟的优越性，因此被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，被称为“阳光法”，所以迄今为止，全世界已有97个国家建立了财产申报制度。但这些国家不包括全世界人口最多的我国，其实我国早在上个世纪80年代，就开始讨论公职人员财产申报制度，但一直步履“蹒跚”，目前涉及到公职人员财产申报制度的在立法上只有1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合推出《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。但严格地说，无论在立法层面，还是在技术操作层面及其内容其都存在很大的问题，不算是真正意义上的财产申报制度。在实践上2009年新疆阿勒泰地区已经率先实行官员财产申报，公布了千余名官员的财产情况，浙江慈溪市也在全国率先实行“廉情公示”，向社会晒官员的资产家底，这两个虽依旧还是存在很多不尽如人意之处，但对建立公职人员财产申报制度既具有“破冰”意义。今年9月份召开四中全会之前，不断有专家、媒体和网民在讨论和期待“全会将建立公职人员财产申报制度”，但如今全会都已闭幕，制度依旧还是未出台。因此我国目前还未建立公职人员财产申报制度，到底是存在哪些方面的问题阻碍该制度的建立，本文以下将对此进行主要分析。（二）原因分析 1.历史原因：中国社会还没有走出“官本位”的阴影。中国不同于外国，是典型的官本位的权力社会。“官本位”是封建官僚政治制度的基本特征，也是中国封建社会长期停滞不前的原因之一。“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的思想意识，官僚主义、形式主义、唯上是从就是这种思想意识的外在表现。它是以“官”意志为转移的利益特权，反映了一定阶层的利益需求，一些领导干部之所以“官本位”意识浓厚，就是因为认为有“官”就有利或者有“官”就可谋利，所以跑官、买官、卖官，弄虚作假、虚报浮夸、骗取荣誉和职位，明哲保身、不思进取、但求无过、一切为了保官，以权谋私、权钱交易等等现象都出来了，想方设法追逐对公共资源的特权，捞取自己的特殊利益。这也正导致改革创新遭到阻碍，存有“官本位”意识的干部，看中的是能够给自己带来种种好处的权力，牵挂的是高高在上的职位，他们不愿意因为改革创新使他们受益的体制和权力动摇，总是想方设法阻扰改革创新的进行。建立公职人员财产申报制度正是对政府公职人员财产申报的改革创新，因此该制度还未在我国建立的原因就可想而知。 2.根本原因：立法的意识形态障碍和公职人员自身的阻碍。我国的立法工作是由全国人大代表进行的，当然所谓的代表大部分是公职人员。所以①从立法角度来讲，人大出台一部法律，肯定是要综合各方面的因素进行考虑，当然人大是统治阶级进行统治所设立的一个机构，出台的法律肯定首先要从维护统治阶级的角度来进行考虑。所以虽然我国的立法机构一直都表示会尽快建立公职人员财产申报制度，但直到现在依旧还没出台，关键其实是有意识形态的障碍。共产党国家都非常讲究意识形态，讲究党的光辉形象，搞封闭垄断性的宣传灌输。公职人员公示个人财产，无论是现在还是过去，其对党的威信、合法性的损害都是无可估量的。中国一直提倡民主，但其实到现在“民主”依旧还是没有真正地民主，民间的不满被强力压制，就如网络上的评论，只要是不利于共产党形象的评论等全部不能被发表，若实行公职人员财产申报制，权贵的资产，社会的不公，都将赤裸裸地呈现，其受冲击最大的就是那套僵化的意识形态说教。台湾马英九以清廉著称，但申报个人资产尚有几千万元，供两个女儿在美国读书，这在大陆，恐怕就不符合共产党人意识形态说教的标准。中共领导人若公示有家财千万，将如何在政坛立足？②改革的阻力不是来自民间，而是来自于权力内部。从公职人员自身的角度来讲，实行公职财产申报制度对他们是极其不利的，因此要他们立一部法来监督自己，尤其是要暴露自己的原罪，露出狐狸的尾巴，这实在是无异于自杀，也正如老话所说的搬起石头砸自己的脚。据最近一期《南方周末》（2009年9月17日）报道，网上九成网民支持在中国建立公职人员财产申报制度，但一位全国人大代表抽样调查却发现有97%的公职人员反对建立财产申报制度。为何公职人员会反对呢？一是因为很多公职人员早就有大量的财产来源不明，岂敢暴露于光天化日之下？况且对于申报之后所查处的大量来源不明的财产政府将不知要采取何种手段来进行惩罚，许多公职人员害怕实行之后不但自己官位等一切都将不保，自己也有可能受到司法追究，后半生将在监狱度过，与其这样，还不如联合起来反对建立申报制度，将制度的建立扼杀在摇篮之中。二是暴露出来的大量财产所显示的贫富差距过大、社会不公，将导致的后果难以想象。看看当年金泳三执政下推行公职人员财产申报制度下的韩国朝野，1977年香港廉政公署遭到香港警员冲击的画面，我们似乎不难想到一旦中国建立公职人员财产申报制度，其最初产生震荡的可能性和壮观场面，因此财产申报制度遭到反对也就在情理之中。三是存在着“官本位”意识的公职人员不愿放弃现在或未来的灰色收入。这些公职人员当然不希望因为一部法律的出台使得他们的“当官目的”无法实现，因此出于以后的考虑，反对是必然的结果。 3.客观原因：私有财产与公有财产的界定问题和机构设立与民主监督机制存在问题。 ①依照财产申报制度，申报的财产一般是申报官员的私有财产，根据法律词典上的解释，所谓的私有财产是共有财产的对称，即所有权归个人的财产，然而，在我国私有财产这个概念实际上是很不明确的，我们可以说我国政府的某些官员一无所有，因为他们的住宅、办公用品、汽车、电话、甚至家电器等都属于公家的，从法律上来讲，这就不属于他们的私有财产，因此无须申报，但他们又好像什么都有，只要他们依旧拥有者权力的话，那他们依旧照常还是可以继续使用这些，那如果实行申报制度的话，他们所申报的私有财产就很少，那造成制度流于形式，私有与公有分不清。②基于我国政治架构中“党的领导”、“人大至上”、“行政主导”造成权力构成与权力关系上的复杂性，确定明确的受理申报机构并不容易。《规定》所规定的是各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。这样导致受理的机构权威性不大，使得制度有可能流于形式而对于如此重要的财产公开的制度，《规定》均未作出明确规定财产申报是否要对公众公开，而只是要求申报主体向所在单位的领导班子公开其申报的内容，这样使得公众没办法真正行使自己的监督权力，而官员财产申报要避免“零申报”的制度尴尬，就需要坚持信息公开和公众参与。那就要建立一套完整的监督制度和举报制度并给予很好的保护，我国目前各种类型的举报实际上很多，比如信访、申诉等，但收效甚微，主要原因就在于对举报人的保护不力，这些举报人在事后通常都会受到报复，给他们的生活、工作等造成很大的麻烦，还好现在网络比较发达，涌现出的人肉搜索等将有利于公众对官员财产的监督也同时有利于保护公民的安全 4.实质条件：我国目前尚未完全具备财产申报的实质条件。我国尚未完全确立金融实名制,金融实名制是国外一项较普遍的制度，要求公民个人所有的金融资产必须依据所有权人的真实姓名持有。我们目前仅仅实行储蓄存款实名制，腐败分子仍可在不同银行，以自己、家属、甚至亲戚朋友的名义存钱，或租用银行保险箱隐藏非法钱财。因此在我国存在大量现金交易的情况下,个人的收入和财产就难以进行准确核查,或者说核查成本非常高，导致财产申报制度的作用大打折扣。好在现在第二代公民身份证的更换，为中国实行金融实名制打下了非常好的基础，这对于国家把握公民财产信息，使每一个公民都有准确而唯一的帐户，使中国央行等机构能够准确核实到金融机构进行业务的当事人身份信息，有至关重要的作用。

二、建立我国公职人员财产申报制度的必要性和可行性分析

（一）必要性分析

虽然存在着多个原因阻碍公职人员财产申报制度的建立，但这并不是就代表着制度就不用建立或者是等时机成熟再建立，只要看看每年被抓出来的贪污腐败事件就知道建立公职人员财产申报制度是大势所趋，是迫在眉睫。

1.是发展社会主义市场经济的重要保障。随着现代化进程的加快，中国经济的高增长率，社会财富不断增多。少数政府官员面对高享受、高消费所带来的诱惑，加之我国的制度不够健全，市场机制不完善，政府官员极易利用手中职务之便，肆意掌控市场经济，扰乱市场秩序，为自己大肆敛财。而公务员财产申报制度在各国普受民众欢迎，已然成为许多国家从源头上遏制腐败的利器。将官员的财产及变化状况公示，极大程度上约束官员慎用权力为己谋私，督促官员做到权为民用、利为民谋，为我国经济的进一步发展扫除障碍。

2.是社会主义民主政治的体现，也可以增强政府公信力，也有利于树立政府的形象。增强政府信任，必须以提高政府官员的道德水准开始，强化政府廉洁建设，制定和实施财产申报制度，即是其中一项有价值的措施与手段。从表层的意义上说，财产申报会起到一种政治宣示作用。公职人员不正当的谋取经济利益的行为是与责任政府的宗旨不相容的。强制公职人员申报其财产收入情况，并作为一种法律规定的公职道德准则要求遵守，是维护政府责任，争取民众信任的具体表现。

3.是实现干部人事管理法制化的重要环节，强化政府官员的自我约束，可以整体提高政府官员的廉洁程度，是一种制度保障。对公职人员来说，实行财产申报制度，是一种法律约束，又是一种预防性地措施和保护手段，因为它实际上是为公职人员行使权力设置了一种预期的心理约束，且对家庭财产实行监督，有助于抑制领导干部的非法收入，有助于促使领导干部本人在金钱、财物的诱惑面前能保持清醒的头脑，时刻想到道德界限的存在，时刻提醒自己和家人勿触高压线从而使腐败心理和行为的产生、演化能及时得到遏制，即可挽救了一个公职人员，来达到反腐保廉，有利于建设一支廉洁政府公职人员队伍，树立好政府的形象。

4.公职人员财产申报制度是严惩腐败、反腐保廉的需要。近年来，我国政府公职人员贪污腐败现象是越来越严重，且所查处的公职人员贪污案中有很多是高官贪污案，且贪污数字不在百万之下，严重侵吞犯了国家的财产，侵害纳税人的合法权利，政府公职人员是代表人民行使公权力的人，不是高高在上，像以前的皇帝，宰相一样，可以拥有黄金屋。这就迫切需要对这些贪污犯进行严厉的惩罚。但我国目前在刑法上就只有规定巨额财产来源不明罪，但这不仅削弱惩罚的力度，而且按刑法标准量刑最高刑期只是五年，但实际上有的来源不明的财产数额甚至大大高于已查明的违法违纪金额。所以国家公职人员平时的家庭财产状况不明，他们一旦腐败，“财产来源不明”就成为逃避严惩的强有力的保护伞。明知是贪污受贿，但无法取证，无奈之极。如果实行国家公职人员财产申报法，就可以要求每个公职人员定期进行财产申报，且对贪污腐败者进行严厉的惩罚。且巨额财产来源不明罪只是针对那些被查处有巨额财产又没办法说明其合法来源的公职人员进行惩罚，但在我们传统观念中，家庭财产是秘而不宣的，有的工作人员随着职位的升迁、权力的增大，经不住钱财的诱惑，置国家法律和党内法规制度于不顾，大肆聚财敛财，并提前设计好财产的各种来路，如来源于配偶、子女或亲友等等，一旦东窗事发，便把财产化整为零，以减轻罪责，甚至可以免于惩罚，如果实行公职人员财产申报制度规定公职人员和其在一定范围内的亲戚如配偶父母子女等都要进行财产申报的话，那就可减少贪污财产转移的情况。

5.1995年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合推出《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》无论在立法层面，还是在技术操作层面及其内容都存在极大的缺陷，没办法对政府公职人员的行为进行严厉的约束，没办法对他们的贪污腐败现象进行极有力的惩治，导致我国政府公职人员都不把它当一回事，认为是走走场而已，对他们的心理没办法进行威慑。这就迫切需要建立公职人员财产申报制度，以立法的形式真正地来预防和惩治腐败，才能有实质的效果。

（二）可行性分析

1.《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的制定和实施为我国财产申报制度的建立奠定了基础，提供了实践依据。虽然说该规定的内容以及实行各方面都存在着缺陷，但它也是以立法的形式出台，我国是法治国家，法律以国家的强制性为保障，它的出台至少也有起到一定得作用，它的实行也会从各方面暴露出一定的问题，因此它的制定和实施为公职人员财产申报制度的建立提供了实践依据。况且任何一项制度无不是从不断发现问题到解决问题这一过程中建立并逐步完善起来的才能达到完美。官员财产申报制度目前只是处于“由无到有”的阶段，需要完善的地方还很多，而完善就需要我们从解决各种暴露出来的问题入手。国家领导人不是也有说过吗，没有调查就没有发言权，实践是出真知的。在该规定的基础上建立起来的公职人员财产申报制度才能从各方面都给以制约和规定，使得监督机构在行使职权时有法可依。

2.现代民主政治发展为财产申报制度提供了良好社会条件。中国现代民主政治的发展为社会公众提供了参与政治生活的合法途径，也使现代社会政治生活的透明度越来越高。“公正、公平、公开”原则不仅为社会经济的发展奠定了基础，也对现代政治体制提出了相同的要求，财产申报制度便是系统内部自我调整的必然产物。信用机制为基础的监督体系、执行体系和法律体系的相互作用反映出现代民主政治发展的基本特征，也是财产申报制度缺一不可的三大支柱。随着社会经济的发展，公民教育与文化水平的大大提高，中国公民的政治参与意识也稳步增强。面对公职人员腐败问题的大量滋生蔓延和严重危害，社会公众强烈要求对公职人员财产状况的全面监督，以有效消除腐败现象。广大人民群众参与反腐败斗争的积极性越来越高，形成了强大的社会力量，公民有序政治参与意识的普遍增强成为公职人员财产申报制形成的政治文化原因和社会条件。

3.政府信息化建设为财产申报制度的有效实施提供了科学技术支撑。财产申报制度的实施，是一个多部门相互协调作用的过程，对于准确性、及时性和保密性的要求比较高，那种传统的表格文字之类的方法已越来越难以适应行政现代化的要求。从冷战结束以来，伴随着信息技术，特别是网络技术的飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。政府信息化成为整个国家信息化体系建设的关键，中国加快政府信息化的步伐，推动政府信息化，推动行政管理模式向民主化、公众化的方向发展，政府信息化建设的成就斐然。政府信息化大大提升政府管理的公开性与有效性。中国网络经济和技术的发展速度很快，网络的覆盖率较高，已经初步形成全面的网络化和规模效益，宽带和接人技术的先进加快了银行、税务、工商等系统之间的相互联系，给中国财产申报制度的电子化奠定了必要的技术支持。

4.中国的反腐败斗争有着良好的外部环境，为财产申报制度的建立提供了可行性。中国良好的反腐败环境主要表现在以下三方面：①各级党委、政府高度重视反腐败斗争：如不久前,温家宝总理在与网友交流时,表达了对建立官员财产申报制度的看法:“我认为这个建议是正确的,我们说要实行政务公开,也要对官员的财产收入实行公开。当然,这件事情要做得真实而不走过场。”连领导人这样的表态无疑坚定了要“走下去”的决心。又如在中国国家预防腐败局成立新闻发布会上，身为该局副局长的监察部副部长屈万祥在回答记者有关中国是否会建立财产申报制度的问题时表示，大家都认为是一个非常有用的制度，每年两会期间也有代表提出这样的问题，中国立法机关、中共中央、国务院和中央纪委监察部都高度重视这一问题，一直在对此进行认真研究，同时我们对世界上一些国家开展财产申报工作进行了深入调查研究，在适当时候将建立财产申报制度。②从改革开放以来我国就查结了大批案件，特别是突破了一批大案要案，这表明我国有坚持同腐败做斗争的决心，党和政府一直坚持要建立廉政队伍③广大人民群众参与反腐败斗争的积极性越来越高，形成了强大的社会力量。④2009年新疆阿勒泰地区已经率先实行官员财产申报，浙江慈溪市也在全国率先实行“廉情公示”，向社会晒官员的资产家底，虽说依旧还是存在很多不尽如人意之处，但具有“破冰”意义，也将为各地实行这一制度提供宝贵的经验。试点是为了积累经验，也是为了发现问题解决问题的。试点越复杂，甚至暴露的问题越多、困难越多，就越有利于制度的健全，越有利于制度在推广阶段少走弯路，为建立具有中国特色的财产申报制度提供了可以借鉴的经验。

5.国家公职人员财产申报制度在世界许多国家和地区的成功推行为我国公职人员财产申报制度的建立提供了可借鉴的经验。从60年代新加坡的“反贪风暴”到90年代意大利的“清廉运动”，再到本世纪末保加利亚的“清洁的手”，以及韩国的“实名制”，多少个国家总统、总理因腐败而丢掉乌纱帽，甚至被绳之以法，被革职查办的政府官员更是不计其数。又如作为世界头号发达国家的美国，早在1978 年便开始实行官员财产申报制度，后经过不断地修改，现在美国的官员财产申报制度已经比较完善和先进，在法律上的规定比较详细，如连债务也要一同申报。再如韩国在亚洲国家里，韩国的反腐败力度相当大，其财产申报制度也最为典型，其两任总统因此丢了官。因此我国可以在借鉴各国实行公职人员财产申报制度的规定来制定出符合我国国情的特色公职人员财产申报制度。

三、我国建立公职人员财产申报制度的构思

（一）申报主体及申报范围

1.确定合理的申报主体范围，对于建立有效的财产申报、监督制度，是至关重要的。确定申报主体的范围，应坚持两个原则：一是有重点原则，二是有效监督原则。根据有重点原则，财产申报的主体不应是所有公职人员，而只限于负责首长及一些重点部门的公职人员；至于哪些负责首长及部门的公职人员作为申报的主体，则应考虑是否符合对公职人员财产状况实行有效监督原则。根据这些原则，我们认为，中国公职人员财产申报制度的申报主体可以设定为下列人员：（1）各类党政机关、国有企事业单位中县（处）级以上的在职负责首长，如政府部门的正副县长、正副市长、正副司局长、正副省长、正副总理等。若非负责首长而只是具有相当级别者，不在申报之列；（2）军队团级以上建制之负责首长，如团长、师长、团政委、师政委等；（3）法官、检察官，不论其级别高低；（4）公安、财政、工商、税务、海关等特种机关的所有公务员；（5）乡、镇党政机构中的负责首长如乡长、镇长、乡党委书记等；（6）上列人员离退休后5年内仍应申报财产；（7）上列人员的父母、配偶及未成年子女。

2.确定财产申报范围应坚持一个最基本的原则，即能够较为全面、准确地反映申报主体的财产状况。从各国家和地区的立法例的规定看，既包括动产和不动产，也包括债权和债务。根据中国的实际情况，公职人员财产申报的范围可确定为：（1）不动产：包括本人及配偶的不动产，如房屋、建筑和土地使用权等；（2）航空器、汽车、船舶；（3）累计一定数额（如500元）以上存款、有价证券及其他具有相当价值的物品；（4）累计一定数额（如500元）以上的债权、债务、投资及偶然所得；（5）工薪收入：含工资、津贴、奖金、补贴、福利费等；（6）智力成果收入及其他劳务收入：如从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；

（7）财产减少累计一定数额（如500元）以上的亦应申报，以准确反映其财产变动情况。

（二）建立独立的受理与审查机构

一些国家和地区的经验证明，独立、有权威、体系完备、强有力的国家廉政机构，是廉政建设不可缺少的。为了保证廉政法律法规的贯彻落实，许多国家都成立了相应的廉政机构，对公职人员腐败行为进行防范和打击。美国有“公务员风纪署”，法国有“惩戒委员会”，日本有“政治伦理审查会”，奥地利有“纪律委员会”，韩国有“反腐败委员会”，新加坡有“腐败行为调查局”。这些都是国家级廉政工作机构。为了强化廉政法制的权威性，各国对廉政工作机构赋予了很大权力，并从机构设置、人员配备、领导体制等方面加以规定。因此要想财产申报发挥到实效，必须建立独立的受理与审查机构。独立的受理与审查机构应拥有一定的权威性，应不受其他部门干涉与牵制。我国应由纪律检查委员会设立专门的受理机构，即已经成立的国家预防腐败局和各地地方即将成立的预防腐败局应该作为接受申报资料的法定机构。，由全国人大地方人大专设一个财产申报审查委员会，这样受理审查机构独立形成一个完善的受理与审查体系。