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陈勇律师
陈勇律师
云南-楚雄州
主办律师

论公益诉讼制度

行政诉讼2008-07-19|人阅读
引言 

  随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化,出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件,这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害,然而,面对损害,普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益,但由于是个别诉讼,常常被视作个别事件而不具有普适意义,往往起不到维护公共利益的作用。那么,有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢? 

  答案是肯定的,这种制度就是公益诉讼制度。公益诉讼制度包括一系列组成部分,如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼保障措施等等,本文试图就这些问题作些探讨,以期能对我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。 

  一、公益诉讼的界定、分类及本质 

  (一)公益诉讼的界定  

  公益诉讼发端于古罗马时期,当时又称之为罚金诉讼(qui tam)或民众诉讼(actions populares)。相对于保护私人权益的私益诉讼而言,一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。 

  要科学界定公益诉讼,必须将其同与之相对的私益诉讼进行比较,两者的区别主要表现在:  

  1、诉讼目的不同。不管其诉讼目的纯粹就是为了维护公共利益的情形,还是主观上虽是为维护包含在公共利益中的微不足道的个人利益但诉讼结果客观上主要还是维护了公共利益的情形,总之,公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益;私益诉讼的目的则是为了解决私人间的纠纷。 

  2、原告资格不同。公益诉讼原告具有广泛性,原告不要求与本案有法律上的直接利害关系,当然,有利害关系的当事人也并不因为其个人利益包含在公共利益之中或者与被诉行为有直接的利害关系而不能提起公益诉讼;私益诉讼中,原告要求必须与案件有法律上的直接利害关系。 

  3、成立前提不同。公益诉讼成立的前提是违法行为有公害性且不要求损害结果已实际发生,明显有别于“无损害,无赔偿”的私益诉讼;私益诉讼成立的前提则是违法行为损害了个体的利益。 

  4、当事人地位不同。公益诉讼中,原告一方为个人或社会团体,被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门,故双方当事人的地位具有明显的不对等性;在私益诉讼中,双方当事人大体上能够处于对等的地位。  

  5、判决的效力范围不同。公益诉讼中,判决的效力及于整个社会,当然地对所有社会成员发生效力,即判决的效力具有扩张性;私益诉讼中,除“形成判决”外,民事判决的效力一般仅及于诉讼当事人。 

  (二)公益诉讼的分类 

  按提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位不同,公益诉讼可分为狭义和广义两种。狭义的公益诉讼是国家机关作为公共利益的代表,以国家的名义提起的诉讼。广义的公益诉讼既包括前者,又包括私法人和个人作为公共利益的代表,以自己的名义提起的诉讼。 

  同时,依据被诉对象(客体)的不同,公益诉讼又可以分为民事公益诉讼(或称经济公益诉讼)和行政公益诉讼。前者针对的被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为;后者针对的被诉对象则是国家公权机关的行为或不行为。 

  本文所指的公益诉讼采取广义的概念,且包括民事公益诉讼(或称经济公益诉讼)和行政公益诉讼在内。 

  (三)公益诉讼的实质 

  同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是,公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失,更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公益,这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域(不仅仅局限于给予原告以直接救济)。比如,为车站厕所多收五毛钱而打官司中的原告提起诉讼的目的无疑是要被告以后不再多收费而非要求原告退回多收的五毛钱,因为和可能退回的五毛钱相比,原告付出的诉讼成本要高出许多倍。 

  在公益诉讼中,公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见,公益诉讼的实质为法律参与。

WriteZhu('1');[1]讼,不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法,而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。WriteZhu('2');[2] 

  二、公益诉讼的受案范围 

  公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。鉴于公益诉讼的目的不同于普通诉讼,公益诉讼的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益,因而对凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼,诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益,就可以作为公益诉讼案件加以受理,在这其中如何界定公共利益就显得尤为重要。 

  鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性,在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异,因而很难用一种法律化的语言加以表述,通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言,公共利益是指各种资源利益(诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源)、公共设施利益(文化体育设施)、公有财产利益以及各种环境利益,其中,环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。 

  由此,公益诉讼的受案范围,就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括:(1)环境污染和严重破坏自然资源的案件。(2)国有资产流失案件。(3)扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件,如:土地开发中的不合理利用;政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为;行政性垄断案件。(4)严重损害消费者权益案件。(5)社会保障案件。(6)公共卫生案件。 

  三、公益诉讼的原告 

  (一)传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对 

  “没有原告就没有诉讼”,具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动,相对于被告的确定较为容易而言,公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告,而在确定公益诉讼的原告时,当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格,是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。

WriteZhu('3');[3]与传统的私益诉讼不同,公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系,而按照传统标准,原告必须对被诉行为存在诉之利益,诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件,它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键,是连结实体法和程序法的枢纽,根据传统的诉之利益理论,只有自己的合法权益受到违法侵害的人,才能成为正当当事人,具备起诉的资格,这种标准被称为“直接利害关系原则”。WriteZhu('4');[4] 

  该理论在我国的现行立法中也得到了体现,我国的三部诉讼法,除了刑事诉讼法之外,民事诉讼法和行政诉讼法都要求,原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如:我国《民事诉讼法》第108条规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。 

  由此可见,无论是理论上还是立法中,目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”,即与案件没有直接利害关系的人不能提起诉讼,显然,这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论,则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。 

  为此,法律应该对诉之利益重新解释,扩张当事人适格的基础,即不再要求起诉人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害,而是转而采用事实上的损害标准,即起诉人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益),那么他就具有原告资格。

WriteZhu('5');[5]这样,就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。 

  当然,对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制,比如,设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等,以此起到过滤滥诉的作用。否则,一概地承认起诉者具有当事人资格,当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存,程序也必将过度膨胀,法院不仅难以应对,其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国,尽管法院对原告起诉资格问题已经做出巨大让步,一般情况下,法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据,尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害,美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制,更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。

WriteZhu('6');[6] 

  (二) 关于我国公益诉讼原告的设想 

  1、公益诉讼原告的种类 

  理论上,只要是公共利益的相关人,就可成为公益诉讼的原告,这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性,保证公益诉讼的畅通,所以,有学者认为,公益诉讼的原告,应包括:  

  (1)、公民个人  

  如前所述,为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题,有必要扩大当事人适格的基础,通过法律直接赋予公民个人独立诉权,保障个人有权为维护社会公共利益,起诉侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳,如:我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定,公民对于污染和破坏环境的单位和个人,有权检举和控告。这里的控告,可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院起诉,这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提起诉讼。 

  (2)、公益团体 

  公益团体是指由公民自愿组成,为实现成员共同意愿,按照其章程开展活动的非盈利性社会组织,如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为,在得到法律授权的情况下,可以作为公益诉讼的原告向法院提起诉讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗,这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼,在程序上能增加分量,在实质上能影响行政机关的决策。 

  然而,鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持起诉权而非独立的诉权,加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因,公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。 

  (3)、检察机关 

  公共利益毕竟不同于私人利益,并不总是能得到公民个人或公益团体的关注,于是,就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬,产生权益保护的真空,此时,应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适?在立法机关、行政机关、司法机关三者中,人大常委会及基于其国家权力机关的性质,不能同时享有立法权和具体的诉权,否则会与现代法治理论相违背;政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下,不可能既作为原告也作为被告参加诉讼;人民法院作为审判机关,居于中立地位,根据诉审分立的原则,也不可能去行使诉权;此时,就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关,它应勇敢地站出来,作为公益诉讼的原告,成为公共利益的维护者。 

  当然,对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制,目前可将范围限定在国有资产流失案件上,以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。 

  2、公益诉讼原告的特殊性 

  鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性,公益诉讼的原告具有一些特殊性,表现在:(1)诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告,因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益,原告仅是作为代言人而提起诉讼,所以,公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利,除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。(2)判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是,鉴于公益诉讼主体间的不对应性,因而,公益诉讼的原告,不履行裁判确定的实体义务,也不享有实体权益,相应地,公益诉讼不适用反诉的规定。  

  四、公益诉讼的举证责任分配 

  (一)行政公益诉讼中的举证责任分配 

  在行政公益诉讼中,被告仍是行政机关或法律、法规授权组织,应遵循行政诉讼的一般规则,由被告负举证责任,即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任,即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告,也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言,行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别,被告仍然负有主要的举证责任。 

  当然,有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据,则要由原告负责提供,但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为,只要起诉人提供一定的线索就可以了,在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证,如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等,因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。

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  (二)民事公益诉讼中的举证责任分配 

  在民事公益诉讼中,则主要遵循“谁主张,谁举证”的原则,即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明,这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然,考虑到原告一方为个人或社会团体,被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业,原告的举证能力与被告相比,明显处于弱势,因而,可以就部分问题由法律作出特殊的规定,实行举证责任倒置,即由被告就原告提出的主张加以证明,如:环境污染公益案件。 

  五、公益诉讼的保障措施 

  (一)公益诉讼的费用承担方式 

  关于公益诉讼的费用承担方式,学界有三种观点:“免收说”、“减收说”、“公益诉讼基金说”。 

  “免收说”主张为鼓励公益诉讼的提起,法律应该规定免除胜诉原告的诉讼费用,又有两种主张:原告需交保证金和原告不需交保证金,前者是指为防止可能出现的滥诉,可采用保证金制度,在诉讼结束后,若原告胜诉的,法院退还其缴纳的保证金,并由被告承担原告的律师费、交通费、检测费等为诉讼而合理支出的费用;若原告败诉,由法院酌情而定,经查,若原告属恶意诉讼,将保证金没收,若由于其他合理原因败诉,则将保证金退回;

WriteZhu('8');[8]后者则指公益诉讼的案件受理费,应先予缓交,待结案后由败诉的被告缴纳,如果原告败诉,则予以免交。 

  “减收说”则主张为防止滥诉,原告应该承担败诉的费用,但是,鉴于其诉讼的公益色彩,可以适当减少其诉讼费。 

  “公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会,公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成,公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。

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  笔者赞同第三种观点,因为它至少有三个好处:其一、打消原告怕承担败诉费用的顾虑,避免放弃公益诉权的情形发生;其二、不会增加法院的公益诉讼成本;其三、公益诉讼基金会对公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉,真可谓一石三鸟。 

  (二)公益诉讼的诉讼时效 

  我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定,要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼,否则将丧失胜诉权,但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需,而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式,自然也不应当受诉讼时效的限制,使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。

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  (三)公益诉讼的管辖 

  由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益,牵涉面较大,涉诉人员多,有重大影响,符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而,公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。  

  (四)对胜诉原告的奖励 

  公民和公益团体提起公益诉讼,往往不是为了个人利益而是为了公共利益,为了体现对原告提起公益诉讼时所花费的大量的时间、精力和金钱有所弥补,激励更多的人维护社会公益,实现社会正义,国家应给予胜诉原告适当的奖励,奖励所需的资金应列入国家财政预算。 

  结语 

  本文在界定公益诉讼的概念和剖析其本质的基础上,运用当事人适格的基本理论,结合我国现行诉讼法的相关规定,分析了公益诉讼的原告,限于篇幅的原因,就受案范围、举证责任分配、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析,指出公益诉讼是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院追究违法者法律责任的诉讼制度,其实质为法律参与,其受案范围是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件,其原告应包括公民个人、公益团体和检察院,行政公益诉讼中的举证责任仍然主要被告承担,民事公益诉讼中则主要遵循“谁主张,谁举证”的原则,国家应建立专门的公益诉讼基金来解决公益诉讼的费用承担问题,公益诉讼不应当受诉讼时效的限制,公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜,国家应给予胜诉原告适当的奖励以起到弥补和鼓励原告的作用。 

  以上仅是关于建立我国公益诉讼制度的初步构想,对公益诉讼制度还有待于更加深入的理论研究和更为严密的立法条文设计,建立与完善一套适应我国国情并行之有效的公益诉讼制度,需要整个社会的共同努力。  

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