关键词：交通事故认定 行政确认行为 可复议、行政诉讼 交通事故认定是在社会生活中影响很大的行为，我国每年发生的道路交通事故数以十万起，交通事故认定的优劣及救济机制如何，直接关系到人民群众权益和社会的稳定。无论是作为交通肇事追究责任人的刑事责任，还是作为民事案件处理道路交通事故赔偿纠纷，公安机关交警部门作出的交通事故责任认定都将起着至关重要的作用。然后，我国的交通事故认定救济渠道，却几经曲折，扭曲发展。从１９９０年１０月１日《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，对交通事故认定不服，可以通过行政诉讼解决。到１９９２年１２月１日最高人民法院、公安部联合下发《关于处理交通事故案件有关问题的通知》（法发【１９９２】３９号，以下简称“通知”）后，交通事故认定的救济渠道又被堵塞。该“通知”第四条明确规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定……不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”2000年３月１０日最高人民法院做出《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释【２０００】８号，以下简称“解释”），其第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理，还在《最高人民法院公报》上刊登了“李治芳不服交通事故责任重新认定决定案”和“罗伦富不服交通事故责任认定案”。但是，２００４年５月１日《中华人民共和国道路交通安全法》实施，其第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”，使已经解决了的公安机关交通事故责任认定是否可诉的问题，又变得模糊起来。2005年1月5日全国人大法制工作委员会办公室又对湖南省人大常委会法规工作委员会作了答复：“根据道路交通安全法第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。法院不再受理对交通事故认定不服提起的行政诉讼，理论界对交通事故责任认定性质争质不断，对其机制颇有质疑，事故当事者也抱怨不断。那么究竟如何看待交通事故认定认定的性质，它应适用什么样的救济途径呢？本文从以下几方面做了初步的探讨。一、理论界对交通事故认定书性质的争议存在许多问题新的道路交通安全法第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。于是便产生了交通事故认定是证据，围绕交通事故认定书究竟属于什么证据的重大争论。主要有两种基本观点：一种观点认为交通事故认定书是书证。因为书证是指以其所记载的文字、符号、图案等表达的思想内容来证明案件事实的书面材料或其他材料，而交通事故认定书是国家机关在法定权限内制作的文书，该文书就是以其表达的思想内容来证明案件事实，这符合书证的基本要求。另一种观点是认为交通事故责任认定属于技术鉴定结论范畴。技术鉴定行为是指鉴定人运用专门知识或技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断而得出的事实性结论。同样，责任认定行为是公安机关根据事故现场获取的证据和资料进行各种鉴定后，依照有关事实、技术鉴定结论和法律规定，并遵循严格的操作规程确认各当事人所应承担的责任所作出的综合性认定行为，是一种认证和判断、推定的认定行为，与技术鉴定行为具有相同的特征。但这两种观点，都存在严重的缺陷，实际上都有牵强附会之处 。1．交通事故认定与一般的书证存在很大的区别第一，从书证的形成时间来看，书证通常是在案件或纠纷发生之前就已经形成，如借条、合同等它们在事情发生的过程就客观存在；而不是在交通事故发生之后，由公安机关根据有关情况分析制作的。第二，从客观性上讲，书证的内容不以诉讼中办案机关或人员的主观意志为转移。书证形成之后，办案机关或当事人及其委托人只能去发现它、收集它、认识或判断它，而不能改变其原有的内容；但交通事故认定书是公安交通管理部门在查清案件事实的基础上，对双方当事人应当承担的责任所作的综合评判，其中必然包含了有关办案人员的主观认识和判断。这种主观认识有可能与客观相吻合，也有可能不一致。第三，从制作主体和制作的目的来看，书证一般是当事人、其他个人或单位制作的文书和其他材料，其制作的目的往往是为了陈述事实、确认、变更或消灭某种法律关系等，而不是为了处理诉讼中的相关事宜。但交通事故认定书必须由公安交通管理部门制作，而且制作的目的就是在确定双方当事人责任的基础上，以便于对案件作出处理，包括是否追究肇事者的刑事责任以及民事赔偿问题。第四，从审查的方式来看，公安司法机关对书证审查时，其重点在于书证与案件有无联系，书证反映的内容是否为相关当事人的真实意思表示，特定书证是否符合法定的形式。但在诉讼中，对于交通事故认定书的审查，其重点在于制作人员是否尊重了交通事故的客观事实、制作人员的资质和水平以及制作人员是否遵守了相关的职业操守等。因此，我们不能仅凭交通事故认定书是以其表达的思想内容来证明案件真实情况就认为其就是书证。并且进而以此否定它的其他属性。2．交通事故认定与鉴定结论也有本质的区别首先，两者的制作主体不同。交通事故认定是公安交警机关依据法律行使行政职权的行为。而鉴定结论是通过委托具体专门资质的机构和人员即鉴定人依据自己的专业知识对专门问题作出的科学判断，完全不同于公安机关依据职权作出的结论。第二，两者存在的阶段不同。交通事故认定书是在行政处理阶段中出现的，而鉴定结论可以且主要出现的诉讼或其他阶段诉讼阶段中的。第三，当事人对一般的技术鉴定结论不服，可以申请不同的鉴定机构进行重新鉴定。则交通事故认定是只能由法定的国家机关公安交警部门做出，当事人无权申请其他机构重新认定；第四，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第五，在程序上，交通事故认定是依照行政处理处理程序，通过立案、调查，做出决定的程序进行的，并且可以直接给予处罚。而鉴定结论是通过委托、指定的程序产生的。　 二、交通事故认定的本质属性是行政确认行为对交通运输秩序的维护关系到社会的稳定和人民的生命、财产安全，运用国家权力进行治理是各个国家的共通做法，管理交通的权力属于法律赋予警察权的一部分，这一权力的行使是国家公共行政的重要内容。尽管《中华人民共和国道路交通安全法》明确规定交通事故认定书作为处理交通事故的证据使用，并取消了以前可以复议的规定,但交通事故认定是属于享有法定职权的国家机关公安交警部门，根据法律法规的规定，依职权对各方当事人在特定交通事故中所起的作用、过错程度以及应当承担的责任进行确认的本质属性，是没有改变。因此，交通事故认定是具体的行政行为，具体的来说，就是行政确认行为。公安机关的交通事故认定行为是具有行政法效力的可诉的具体行政行为是显而易见的，因为其具有具体行政行为的特征：（１）行政性，交通事故认定行为是由作为法定行政机关的公安交警部门根据法律规定依据法定的行政职权按照法定程序作出的，具有明显的行政性；（２）特定性，交通事故认定是公安交警部门在查明交通事故的原因后，对特定交通事故中特定当事人的责任所作的认定，无论是在对象上，还是在内容上都具有特定性，因此，具体的行政行为；（３）单方性，交通事故认定行为是公安机关交警部门依职权单方作出的，它不以与各特定当事人的意志为前提；（４）对行政当事人的财产权、人身权产生了实际影响。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿等问题，严重影响着当事人的权益。三、交通事故认定纳入行政复议和行政诉讼的必要性1．把交通事故责任认定书只作为一种证据，由法院在民事诉讼中审查确认，是很难实现纠正错误认定的救济目的的。首先，交通事故认定是一项专业性极强的技术工作，把交通事故认定的审查、救济仅寄托于民事诉讼中一般的证据规则的运用，而民事诉讼中既没有完整的交通事故勘验调查的证据资料，法院的审判人员又不是事故现场的勘查者,不具备对事故责任作出认定的条件，法官也不一定具备这方面的技能，往往很难对交通事故责任做出恰当的判断划分,因此,法院在审理案件时又都是采纳交警部门出具的事故认定书,这就造成了当事人就事故认定不服而状告无门,同时也可能造成交警部门的权力的扩大,滋生腐败。其次，在民事诉讼中，要改变交警部门的交通事故认定书，需要当事人能够提供强有力的证据证明交通管理部门对交通事故认定的错误。而当事人往往不具备这一条件，是很难举出相反证据的。如交通事故涉及刑事犯罪时，当事人会被当作犯罪嫌疑人限制人身自由，在这种情况下，当事人根本无从收集对自己有利的证据，去推翻交通管理部门作出的对他不利的交通事故认定。受害人也往往因受伤被送到医院，很难取得证据去证明交通事故认定是正误。　第三，交警部门的交通事故认定书是国家机关依职权制作的文书。根据证据规则，国家机关的证据的效力高于当事人提供的证据。所以即使当事人提供了相关的证据，也是很难让法官改变交警部门的交通事故认定，去重新认定的。第四，　根据谁主张谁举证的原则，由当事人举证来证明交通管理部门在交通事故认定中的错误，对当事人来讲，既显失公平也存在难以操作的情形。2．只有在行政复议和行政诉讼中，才能最有效地审查交通事故认定的正误，保证诉讼效益，防止司法权与行政权的冲突。首先，由公安交警部门做出交通事故认定，就应由公安交警部门承担证明其认定正确、合法。只有在行政复议和行政诉讼程序中，由被告承担举证责任，才能真正实现谁做出，谁举证。其次，公安交警部门进行过勘验、调查，只有公安交警部门才有充分的资料、证据去证明交通事故认定的正误。第三，通过行政复议和诉讼程序，去纠正交通事故认定中的问题，专业化强，也避免了民事审判干预行政职权，并且违反证据规则，用当事人提供的证据否定国家机关的证据，有利于防止行政权与司法权的冲突。四、交通事故认定纳入行政复议和行政诉讼范围符合法律规定在现代法治社会，行政行为要接受司法审查已是各国宪政的通例，司法救济被认为是保护公民权利的最后屏障。交通事故认定应当适用行政行为一般救济途径。1．对交通事故认定提起行政复议或行政诉讼与现行法律并无矛盾。首先，《道路交通安全法》第七十三条中关于“公安机关交通管理部门制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”的规定，是对交通事故认定书的一种用途的说明，这也是交通事故认定书必然的功用。可以作为证据，并不意味着其本身就不能属于行政行为了。能证明案件真实情况的的一切事实都可以是证据，犯罪分子在犯罪现场吐的一口痰也可以成为证据，不能因为它是证据，就不是一口痰了；同样的，行政机关的决定、处罚通知等都可以成为证据，但也不能因此就认为它们不是行政行为了。其次，中没有规定当事人对交通事故认定书有复议和复核的权利，并不等于该法否定复议制度。在特别法中没有明确规定的，适用普通法的规定。1999年10月1日起施行的《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。” 2007年8月1日起施的《行政复议法实施条例》第二十七条也明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。” 2．对交通事故认定进行行政诉讼，符合法律规定。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 2000年3月8日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在受案范围部分又加以明确，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。交通事故认定，是公安机关根据行政法律规定的授权实施的一种行政行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任等重大的权益。显然，属于法院的审理范围。综上所述，《道路交通安全法》规定上的一些变化，并没改变交通事故认定的本质属性，也没有必要认为对交通事故认定不服，就不可以进行行政复议和行政诉讼了。山东省临沂市的人民法院在新的《道路交通安全法》实施以后依据行政诉讼法及其解释所确立的原则大胆地受理不服交通事故认定案件，也正是反映了社会现实的必要性和合法性。但为了避免各地各行其事，受理与禁止不一，有关机关应当做出明确的规定，恢复交通事故认定属行政行为的本来面目，并且实现其应有的正常救济途径：在交通事故当事人对公安机关的责任认定结论不服时，既可以在60天内向上一级公安机关申请复议对事故责任进行重新认定，也可以直接向法院提起行政诉讼，具体途径由当事人根据自己的情况加以选择。如果当事人对重新认定的结论仍然不服，还可以向法院提起行政诉讼，以体现司法的最终性。