关于人大对法院个案监督的几点思考

　　2004年9月，我国人民代表大会在全国范围内成立将届50周年。人民代表大会制度建立50年来，作为我国的根本政治制度在充分发扬和保障社会主义民主，促进社会主义政治文明建设，推进依法治国的进程方面所取得的巨大成就万众瞩目。我市人民代表大会同全国各地各级人民代表大会一样在加强我市民主与法制建设，促进我市的社会稳定繁荣，推进我市的政治文明和社会进步方面作出了巨大贡献。人民代表大会制度之所以取得如此大的成就，除了充分发挥人民代表参政议政职能，加强立法工作外，最主要的原因就是根据宪法和法律规定，较好行使了对一府两院和其他国家机关组织的监督权，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行，维护了法制的统一和尊严，保障了人民群众的合法权益的实现。近几年来在人大监督工作中出现了争论较大的一项监督，那就是对司法机关的个案监督。部分地方人大还对个案监督进行了立法。第九届全国人民代表大会第九次会议还拟定了《全国人大常委会关于对司法机关实施个案监督工作规定》草案，向全国征求修改意见。有的同志认为，人大对司法机关实施个案监督侵犯了司法机关的司法权，人大对司法机关只有工作监督权，不能对具体个案实施监督。有的同志认为人大有权对个案实施监督。

　　笔者认为，个案监督权是人大对法律实施监督权的重要组成部分和具体内容，人大完全有权对司法机关办理的个案实施监督。离开了个案监督权，法律实施监督权就会虚化。至于地方各级人大在行使个案监督权存在的不足和问题，那是如何改进和加以完善的问题，不能因噎废食。下面笔者就如何加强和完善人大对法院的个案监督，谈几点不成熟的意见。

　　一、个案监督应明确监督范围

　　人大对法院的个案监督必须明确监督范围，实行重点监督。不宜把一般性质违法违纪和实体程序处理存在轻微问题的案件或向人大来信来访的普通案件，不分轻重一概纳入个案监督范围。笔者不是说个案存在一般违法违纪行为或实体程序处理存在轻微问题，人大就不应该监督，法院也不应纠正，听之任之，而是说，对该部分案件不宜列入个案监督范围，人大可告知当事人直接找法院处理，或由人大作一般来信来访转法院处理就行了，不必启用个案监督程序。之所以个案监督的范围不能过大，不把一般违法违纪、处理有偏差的案件纳入个案监督范围，是因为人大作为立法机关的职能决定的，其主要工作是立法。其监督职能是宏观的、粗线条的。如人大介入一般具体行政或司法事务过多，势必影响其主要职能发挥，混淆立法机关与行政机关和司法机关的关系。同时将一般违法违纪案件纳入个案监督，影响个案监督的效率和对影响重大案件的监督力度。

　　笔者认为人大对法院个案监督应以以下几类案件作为监督范围：1、社会影响大、人民群众反映强烈的案件。如牵涉到政府拆迁安置、集体上访闹事的案件；牵涉到企业破产、职工安置的案件；民办学校倒闭后学生何处读书、家长集体上访的案件等 .2、公安、检察、法院三家有争议、久拖不决的案件。3、法官有重大违法违纪行为，已被纪检检察机关正立案查处，但其所审理案件还未复查纠正的案件。4、处理结果明显违背宪法和现行生效法律规定的，或引用已失效法律法规作出裁判的案件。5、适用程序严重违背三大诉讼法规定，导致案件处理错误，危害当事人合法权益的案件。如案件审理法官明知自己与一方当事人有利害关系应回避而未回避、剥夺当事人应诉答辩权、文书未经合法送达即执行等案件。6、人大交办和转办后拒不处理和答复导致当事人重复上访的案件。7、上级人大及其常委会转办或下级人大及其常委会反映的重大典型案件。另外不宜把属于法官在法律规定范围内合理行使自由裁量权的案件纳入个案监督范围。

　　二、个案监督必须遵守规范既定的程序

　　目前在个案监督工作中，存在的主要问题之一就是个别地方人大对法院的个案监督没有建立健全科学合理并公正的程序，个案监督没有相关法律法规和制度加以规范，个案监督存在散而乱现象。个案监督变成了人大内部工作机构甚至个人的监督。当事人对法院裁判不服，上访到人大某部门或个人，该部门或个人仅当事人一面之词，既不立案调查，也未进行集体研究，一张转办单甚至一个电话到法院，就启动了个案监督工作。这种没有科学合理程序的个案监督，既降低了人大个案监督质量，损害了人大监督权威，又增加了法院工作量，降低了司法为民的效率。[page]

　　对法院的个案监督必须依据宪法、地方组织法及相关法律法规规定，建立健全科学合理公正的程序，制定完善的制度，严格按法定方式和程序监督。要做到监督不越位越权，更不能由某个工作机构甚至个人作出个案监督决定。个案监督的程序至少应包括立案受理程序、调查听证程序、研究决定程序、交办督查程序、答复结案程序等。

　　在立案受理程序中，当事人对法院裁判或执行工作和其他法院工作不服，由当事人到人大特定的监督工作机构申诉。个案监督工作机构审查立案时，必须要当事人提交对法院裁判不服的申诉书、已发生法律效力的法院裁判文书、不服裁判的相关证据材料。作好立案接待记录。如未提供法院生效裁判文书和相关证据材料，则不予立案。如提供的裁判文书是尚未生效的文书，告知当事人向上级法院上诉。如经初步审查，当事人申诉的理由缺乏有效证据和法律依据，或属于当事人站在自己单方角度对法律认识错误，则书面驳回其向人大的申诉。如经审查当事人提供的材料齐全，其申诉理由有一定事实和法律依据，则立案受理。

　　人大个案监督工作机构对当事人申诉立案后，不能直接启动个案监督程序，必须对该案进行相关和一定程度的调查，民事、行政案件要询问对方当事人，审查申诉当事人申诉反映的情况是否属实。重大疑难案件和群体上访案件还应举行双方当事人的听证会。当然这种调查听证不一定要把案件细枝末节都调查清楚，只要把当事人反映的基本事实调查清楚就行了。因为人大毕竟不是司法机关，而是立法机关，具体事实情节由法院复查时查清。

　　审查听证程序结束后，在研究决定程序中，先由负责个案监督工作机构集体研究决定是否启动个案监督程序。决定后形成书面意见或报告报人大主任会议集体研究决定，是否正式向法院启动个案监督。

　　经人大主任会议决定进行个案监督后，转入交办督查程序。由个案监督工作机构正式向法院发出个案监督书面意见函，并定期督查办案进展情况。

　　法院接到人大个案监督意见函，应立即对案件进行认真复查和依法再审，并将复查结果和再审结果书面报告人大个案监督工作机构。人大对法院的复查结果和再审结果有不同意见，可向法院质询和协调意见。如协商不能取得一致意见，报请上级法院作出决定。人大收到法院的复查和再审结果及上级法院书面决定后，答复上访申诉的当事人，并将法院的书面答复结果存档。这是答复结案程序。

　　三、个案监督必须坚持一定原则

　　个案监督必须在法律规定的职权范围内依法进行，否则就混淆了立法权和司法权两种不同性质的权力，带来负面效果。为此，在个案监督中，必须坚持以下原则：

　　依法监督原则。这是个案监督的首要和最重要的原则。个案监督必须在宪法和法律规定的职权范围内依法进行。在监督工作中必须贯彻以事实为根据，以法律为准绳原则。重点监督法院拒不执行宪法、法律、法规的案件，不能以法院拒不执行地方保护主义的地方法规规章为由启动个案监督程序。

　　不告不理原则。人大的主要工作是立法和工作监督，不是个案监督。因此，个案监督应贯彻不告不理原则。当事人不向人大反映和申诉，人大不宜主动启动个案监督程序。

　　事后监督原则。对法院的个案监督仅限于法院已作出裁判并发生法律效力确有错误的案件。不宜针对法院正在审理的案件进行个案监督，否则就有立法权侵犯司法权之嫌。

　　集体监督原则。人大个案监督不能由其内部工作机构或个人作出决定，必须由人大主任会议集体研究决定后，以人大机关名义向法院发出监督函。

　　回避原则。法官在审理案件中均实行回避原则，为保证个案监督的公正准确性，人大承办个案监督的工作机构和人员包括参加集体研究的主任、副主任与所监督的案件有利害关系，应主动回避。未主动回避的，当事人有权申请回避。[page]

　　法院自己纠正原则。人大对法院个案监督只能是督促法院纠正错误的裁判，具体怎样纠正，可以提建议，但其实体处理和程序只能由法院按照法律规定进行，人大不宜直接对案件作出处理和答复当事人 .

　　监督与支持结合原则。人大个案监督的案件经法院复查和再审，确无错误，当事人反映和申诉的问题不属实或缺乏法律依据，当事人收到法院复查处理决定后仍然不服，找法院纠缠，继续向人大或其他机关上访，甚至通过媒体不正当爆光给法院工作带来负面影响和压力的，人大个案监督工作机构在作好监督工作的同时，宜向当事人作好服判息诉工作，向其他部门作好协调工作，大力支持法院严肃执法。