第二十六条 国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案，报国务院批准。
国务院有关部门应当根据国家破坏性地震应急预案，制定本部门的破坏性地震应急预案，并报国务院地震行政主管部门备案。
可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，应当会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案，报本级人民政府批准；省、自治区和人口在一百万以上的城市的破坏性地震应急预案，还应当报国务院地震行政主管部门备案。
本法所称破坏性地震，是指造成人员伤亡和财产损失的地震灾害。
【释义】 本条是关于制定破坏性地震应急预案的权限、方式和程序的规定。
一、本条确定了制定破坏性地震应急预案的权限，即分级分部门制定。从破坏性地震应急预案的种类来看，主要包括三类，即国家破坏性地震应急预案、部门破坏性地震应急预案和地方行政区域破坏性地震应急预案。这三类破坏性地震应急预案分别由不同的政府行政主管部门制定。国家破坏性地震应急预案由国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定；部门破坏性地震应急预案由国务院有关部门制定；可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案。根据本条规定，制定破坏性地震应急预案必须按照本条所规定的方式进行。对于国家破坏性地震应急预案而言，国务院地震行政主管部门在制定时，必须会同国务院有关部门制定，而不能单独制定；对于部门破坏性地震应急预案，国务院有关部门在制定时，应当根据国家破坏性地震应急预案制定；对于地方行政区域破坏性地震应急预案，可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构在制定时，一要会同有关部门制定，二要参照国家破坏性地震应急预案制定。本条同时还规定，制定破坏性地震应急预案应当遵循一定的法律程序，国家破坏性地震应急预案，在制定后，只有报国务院批准后才能生效；部门破坏性地震应急预案应当报国务院地震行政主管部门备案；地方行政区域破坏性地震应急预案，应当报本级人民政府批准，省、自治区和人口在一百万以上的城市的破坏性地震应急预案，还应当报国务院地震行政主管部门备案。
二、地震应急是防震减灾的四个工作环节之一，包括临震应急和震后应急。制定破坏性地震应急预案和落实破坏性地震应急预案的各项实施条件是最根本的应急准备。破坏性地震应急预案是在“以预防为主，防御和救助相结合的”的防震减灾工作方针指导下，政府和社会在破坏性地震即将发生前采取的紧急防御措施和地震发生之后采取的应急抢险救灾的行动计划。制定破坏性地震应急预案是应急准备乃至整个应急工作的核心内容。通过制定破坏性地震应急预案，政府和社会能够有目的地作好地震应急准备工作，保证高效、有序地开展地震应急防御和抢险救灾工作，防止次生灾害的发生或扩大，迅速恢复社会正常生产和生活秩序，最大限度地减轻地震灾害造成的人员伤亡，减少经济损失。
我国是世界上遭受地震灾害最为严重的国家之一，现阶段地震预报水平还不高，特别是临震预报远没有过关。因此，我们要立足于在没有预报而地震突然发生的情况下考虑如何采取紧急防灾和救灾措施，防止灾害的扩大。实践证明，及时恰当地作好地震应急工作，可以迅速、有效地采取多种措施，组织有效的救援活动，从而减少或避免许多不必要的损失；相反，应急工作不及时、不恰当，应急救灾就会处于无序状态，造成混乱，各种次生灾害可能发生甚至蔓延，从而加重灾害损失。所以制定地震应急预案是对地震灾害采取防患于未然的重要和切实可行的措施。
三、制定破坏性地震应急预案必须坚持地震应急工作由政府领导、统一管理和分级、分部门负责的组织管理原则。地震应急涉及到交通、铁路、民航、通讯、供水、供电、卫生、医药、民政、公安、石油、化工、水利、电力、建设、消防、广播电台、电视台、红十字会等各部门和组织的职责，需要各部门密切配合。从我国目前防震减灾工作的组织管理体制来看，国务院地震行政主管部门指导、监督全国地震应急工作，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构指导和监督本区域内的地震应急工作。在各级人民政府的领导下，各职能部门密切配合、统一行动，提高地震应急工作的效率。
制定破坏性地震应急预案应当从实际出发，做到切实可行。我国各地地震的强度、频度和地震灾害损失程度不一；各地的经济发展水平也有一定的差别，抗御地震灾害的能力不同；各部门在防震减灾工作中的职责也有差别，因此必须有针对性地制定地震应急预案。依据上述原则要求，破坏性地震应急预案主要包括如下三类：
1．国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家的破坏性地震应急预案，并指导和监督全国地震应急工作；国家破坏性地震应急预案应当包括严重破坏性地震和一般破坏性地震发生后的应急预案，同时也应包括作出临震预报后的应急工作方案。国务院是国家的最高行政机关，在破坏性地震应急工作中是最高指挥机构，负责实施国家破坏性地震应急预案，因此，国家破坏性地震应急预案应当报经国务院批准。
2．国内发生严重破坏性地震后，国务院各有关部门要按照各自的职责分工对灾区实行紧急对口支援，或者为其他部门对灾区的紧急支援提供保障，并且对本部门管理的次生灾害源或重大工程，组织抢险抢修；因此，国务院各有关部门应根据国家破坏性地震应急预案，制定本部门的破坏性地震应急预案。为了便于国务院地震行政主管部门指导和监督全国地震应急工作和国务院抗震救灾指挥机构指挥、部署、协调地震应急工作，各部门制定的破坏性地震应急预案应当报国务院地震行政主管部门备案。
3．凡是可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府，都要制定本行政区域内的地震应急预案。由本级人民政府负责管理地震工作的部门或机构会同有关部门参照国家的破坏性地震应急预案结合本地实际情况制定，并需报同级人民政府批准。地方人民政府在制定当地的破坏性地震应急预案时，应当参照国家的破坏性地震应急预案。使其与国家破坏性地震应急预案在内容上相互衔接。
可能发生破坏性地震的地区是指根据地震危险性分析和地震灾害预测的结果确定的具有发生破坏性地震灾害的地区。通过对地震活动强度的时间和空间分布规律与未来发展趋势的分析研究，对地震可能造成的地震动强度的空间分布进行预测，并进一步对建筑物、生命线工程、重大工程等破坏程度进行分析预测，给出在未来一定时间段内各类结构和设施遭受地震时可能的破坏程度，进而对未来地震可能造成的经济损失、人员伤亡和社会影响作出预测。地震灾害预测的结果是各级地方人民政府制定本地区防震减灾规划及破坏性地震应急预案的科学依据。
省、自治区和人口在一百万以上的城市（包括直辖市）是人口密集的经济文化中心，在遭遇破坏性地震袭击时将造成人民生命、财产更为严重的损失，对国家的政治、经济和社会稳定带来严重的冲击，因此，各级人民政府应当高度重视百万人以上城市的防震减灾工作，切实制定好破坏性地震应急预案，并报国务院地震行政主管部门备案。
四、世界许多国家、特别是多地震的国家，都很重视地震应急对策的研究。日本于1971年制定了《大城市震灾对策推进纲要》、1978年颁布《大地震对策特别措施法》，美国于1989年通过《灾害性地震反应计划》，美国联邦紧急事务管理局和各州、市政府都制定有自己的地震应急计划。
80年代，我国在国务院领导下，以地震行政主管部门为主，其它有关部门和各级人民政府密切合作，开展了地震应急工作。1991年12月13日由国务院办公厅印发了《国内破坏性地震应急反应预案》（国办发〔1991〕75号），对我国地震应急工作起了巨大的推动作用，1995年2月11日国务院总理李鹏签署了中华人民共和国国务院第172号令，发布了《破坏性地震应急条例》。1996年12月15日国务院批准了依据《破坏性地震应急条例》制定的，《国家破坏性地震应急反应预案》（国办发〔1996〕54号）。目前，国务院有关部门，许多省、自治区、直辖市人民政府和部分市、县级人民政府都制定并批准了相应的破坏性地震应急预案。
