第二十一条 银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规的规定制定。
前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。
银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。
[释义] 本条是关于审慎经营规则的制定以及银行业金融机构应当遵守审慎经营规则的规定。
一、审慎经营规则的内容
银行业金融机构的审慎经营规则包括，但不限于：
（一）风险管理
风险管理是指银行业金融机构识别、计量、监测和控制所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险的全过程。银行业金融机构的风险管理体系应当包括以下四个基本要素：1．董事会和高级管理层的有效监控；2．完善的风险管理政策和程序；3.有效的风险识别、计量、监测和控制程序；4．完善的内部控制和独立的外部审计。
（二）内部控制
内部控制是银行业金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列的制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。内部控制通常包含以下五个要素：1．内部控制环境；2．风险识别与评估；3．内部控制措施；4．信息交流与反馈；5．监督评价与纠正。
（三）资本充足率
资本充足率是指银行业金融机构持有的、符合监管机构规定的资本与风险加权资产之间的比率，用以衡量其资本充足程度。资本作为一种风险缓冲剂，具有承担风险、吸收损失、保护银行业金融机构抵御意外冲击的作用，是保障银行业金融机构安全的最后一道防线。资本充足程度直接决定银行业金融机构最终清偿能力和抵御各类风险的能力。
（四）资产质量
银行业金融机构应当根据审慎经营和风险管理的要求，建立完善的资产分类政策和程序，对贷款和其他表内外资产定期进行查审，并进行分类，以揭示资产的实际价值和风险程度，真实、全面、动态地反映资产质量。银行业金融机构应当对有问题资产进行严密监控，加大回收力度，减少资产损失。
（五）损失准备金
银行业金融机构应当根据审慎会计原则，合理估计资产损失，对可能发生的各项资产损失及时计提足额的损失准备，以提高抵御风险的能力，真实核算经营损益，保持稳健经营和持续发展。
（六）风险集中
银行业金融机构若资产分散程度不足，可能会面临较大的潜在风险，甚至产生巨额损失。因此，银行业金融机构应当限制对单一交易对手或一组关联交易对手的风险暴露，并控制对某一行业或地域的风险暴露。银行监管机构则应当对银行业金融机构管理风险集中的情况进行监督管理，并制定审慎监管限额，特别是对单一交易对手或一组关联交易对手风险暴露的审慎限额，促使其在经营过程中适当地分散风险，防止因风险过度集中而遭受损失。
（七）关联交易
银行业金融机构的关联交易是指银行业金融机构与其关联方之间发生的转移资源或义务的事项，包括授信、租赁、资产转移、提供劳务、研究与开发项目技术和产品的转移等。其中，关联授信包括银行业金融机构向关联方提供的贷款、贷款承诺、承兑、贴现、贸易融资、信用证、保函、透支、同业拆借、担保等。银行业金融机构应当制定关联交易管理制度，对关联交易的进行内部授权管理，确保关联交易按照商业原则、以不优于对非关联方同类交易的条件进行，并将关联交易限制在监管机构和自身规定的审慎限额内。
（八）资产流动性
流动性是指银行业金融机构为资产的增长筹集资金和履行合同承诺、支付到期债务的能力。银行业金融机构应当持续、有效地管理资产、负债和表外业务，具备多样化的融资渠道和充足的流动性资产，以有效地监测和控制流动性风险，保持充足的流动性。流动性管理的关键因素是具备良好的管理信息系统、集中的流动性控制、对不同情况下净融资需求的分析、多样性的融资渠道和应急方案。
在美国于20世纪30年代爆发金融危机之后，以美国为代表的西方国家放弃了自由银行制度，对银行业实施严格的监督管理，在利率水平、业务范围和经营地域等方面对银行机构施加了种种限制，这些限制性措施就不属于审慎经营规定。20世纪7O-80年代，国际金融业出现金融自由化的发展趋势，国际监管领域也经历了一个大规模放松管制的过程，金融监管的重心从安全优先向效率优先倾斜。进入20世纪90年代，一系列区域性金融危机的相继爆发，又推动金融监管理论逐步转向如何协调和平衡安全与效率的关系。在银行监管领域，审慎经营规则逐步取代了对银行机构的种种限制性规定。审慎经营规则是在业务经营方面关于银行如何审慎经营，有效控制风险的规定和指引，它并不直接限制银行业金融机构的具体经营行为，而是要求和指导其有效地识别、计量、监测和控制经营过程中所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险，从而在合理的风险水平之下稳健经营。
银行业金融机构的审慎经营规则，可以由法律、行政法规规定，也可以由银行监管机构根据法律、行政法规的有关规定制定。由于审慎经营规则具有很强的专业性和技术性，并可能随着银行业实践和金融创新的发展而随时需要进行修改和完善；而且，有些审慎经营规则并不具有强制性，只是为银行业金融机构的审慎经营提出指导性意见。因此，银行的审慎经营规则通常只是由法律、行政法规做出某些原则性规定，然后由监管机构颁布的规则来提出具体的要求、标准和指导，这已成为各国银行监管机构的普遍做法，在我国银行监管机构的监管实践中也已运用多年。由于审慎经营规则主要是由监管机构制定的规章、规则来规定，因此，本条也是本法第十五条规定部分内容的细化。
二、必要性
银行业金融机构属于经营特殊商品的高风险企业，其经营过程必然包含内在的风险，这些风险不能根除，只能加以管理和控制。所以，银行业金融机构应该审慎经营，使所从事业务的性质、规模及所承担的风险水平与其风险管理能力相匹配，从而将业务活动所涉及的风险控制在可以承受的范围内。而银行监管机构对银行业金融机构实施监督管理，就需要基于促使银行审慎经营、控制风险的目的，制定和实施一系列的审慎经营规则。制定审慎经营规则，并据此对银行业金融机构进行持续性监管，体现了监管机构的监管方式从合规性监管向风险监管的转变。在本法中具体提出此项要求，也是针对我国银行监管长期存在的只注重对银行的具体经营行为实施行政管制这一问题，促使我国的银行业监管逐步与国际最佳做法接轨，实现从合规性监管向风险监管的转移。
三、国际经验
近几年来，国际银行监管领域呈现出从合规性监管向风险监管转变的发展趋势，监管当局关注的重点从银行是否合规经营逐步转向是否建立了良好的法人治理、完善的风险管理体系和内部控制，及时、准确地识别、计量、监测和控制所面临的各类风险。为此，各国监管当局都制定和实施了一系列的审慎经营规则。
巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》第四部分“持续性银行监管的安排”指出“银行业务的本质决定了它将面临各种类型的风险。银行监管者需要了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险……”。这一部分的“审慎法规与要求的制定和实施”要求“监管程序的一个重要部分是监管者有权制定和利用审慎法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、风险管理和内部控制等方面……”。这一部分同时还列出了以下原则：原则6规定：“监管者要规定能适用于所有银行的适当的最低资本充足率的审慎要求……”；原则8规定：“银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备及贷款损失准备充足性的政策、做法和程序。”原则9规定：“银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别资产的风险集中程度；银行监管者必须制定审慎限额，以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。”原则10规定：“为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制和化解这种风险。”原则13规定“银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和国家管理层的适当监督），以识别、计量、监测和控制各项重大风险，并在适当时为此设立资本金……（ii）流动性管理。流动性管理的目的是确保银行有能力充分满足其合同承诺……”；原则14规定“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度……”。
巴塞尔银行监管委员会和各国／地区监管当局在监管实践中也颁布和实施了以上审慎监管规定，并构成其监管法规体系的主要组成部分。下面以巴塞尔委员会和香港金融管理局颁布的审慎监管规定为例进行具体说明：
（一）风险管理。如巴塞尔委员会1980年的《银行外汇头寸的监管》、1986年的《银行表外业务风险管理》、1994年的《衍生产品风险管理指引》、2000年的《信用风险管理原则》和2001年的《利率风险管理与监管原则》等。香港金管局也制定和发布了《买卖衍生工具及其他工具的管理》、《信贷风险管理的一般原则》、《利率风险管理》、《以风险为本的监管制度》等，正在制定《市场风险管理》和《外汇风险管理》等。
（二）内部控制。如巴塞尔委员会1998年的《银行机构的内部控制制度框架》、香港金管局发布的关于内部控制的五个指引等。
（三）资本充足率。如巴塞尔委员会著名的1988年《巴塞尔协议》、1994年《资本协议市场风险补充规定》和正在制定过程中的《新巴塞尔资本协议》。世界上大多数国家／地区的监管当局都以此为依据，对银行业金融机构实施了资本充足率要求。
（四）资产质量和损失准备金。如巴塞尔委员会1999年的《贷款会计与披露的稳健做法》、香港金管局的《贷款分类及拨备》。
（五）风险集中。如巴塞尔委员会1991年的《大额信用风险的计量与管理》、香港金管局的《大额风险承担及风险集中》。
（六）关联交易。如香港金管局的《关联贷款指引》。
（七）资产流动性。如巴塞尔委员会2000年的《银行机构流动性风险管理的稳健做法》，香港金管局的《流动性风险管理》。
四、国内实践
在我国的银行监管实践中，特别是近几年在从合规性监管向风险监管转变的过程中，银行业监管机构也制定了与上述内容有关的一些规章和规则。如中国人民银行曾经颁布了《银行表外业务风险管理》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指引》。中国银监会日前颁布了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（针对风险集中），目前正在制定《商业银行信用风险管理指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行资本充足率管理办法》和《商业银行关联交易管理办法》等。在今后较长时期内，本条所列出的审慎经营规则都将是我国银行业监督管理需要加强和完善的重点领域。
