第一章 总则
总则是对本法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是本法基本价值取向、总体思路的集中体现。其基本内容统领其他章节，其精神贯穿本法始终。
第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护会民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秋序，保泽和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。
【释义】本条是关于行政许可立法宗旨和立法依据的规定。
保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是公共行政或者行政权力的使命。我们的政府是人民的政府，其权力来源于人民的授予。因此，行政机关履行职责、行使行政权力必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护公共利益和社会秩序也是人民授权政府履行公共管理职责的根本原因。行政机关只有切实维护公共利益和社会秩序，才能真正并且从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不辜负人民的期望、不失自己的职守。需要明确，'公共利益'在本质上是非人格化的利益，其主体和所涉及的是非特定的多数人。部门的利益、特定单位的利益往往都是以公共利益的面目出现，应予以警惕，尤其要注意从制度上防止以公共利益为名、谋一己私利之实。'杜会秩序'亦称'公共秩序'，是指维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。
因此，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是一体两面。行政机关只有有效实施行政管理，做到既不失责、又不越权，严格依法行政，才能从根本上把二者统一起来。
行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对行政许可设定和实施的规范，必须通过保障和监督行政机关实施有效行政管理，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护公共利益和社会秩序的统一。从实际看，行政许可对行政机关实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起了积极作用。同时，行政许可也还存在不少问题，主要表现为：一是，需要行政许可的事项范围不清。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于通过转变政府职能、强化事后监督能够解决的事，妨碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，影响了公民、法人和其他组织的自主性、积极性。二是，行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设定行政许可，有的行政许可甚至没有任何依据。一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁、行业垄断，妨碍了市场开放和公平竞争。三是，行政许可没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范，环节过多、手续繁琐、时限过长，企业、个人办事，多的要跑几十个部门，盖200多个公章。四是，'重许可、轻监管'或者'只许可、不监管'的现象相当普遍，市场进人很难，而一旦进人却又无人监管。五是，有些行政机关受利益驱动，利用行政许可乱收费。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延，从某种意义上说，行政许可已经成了一个腐败源。六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定意义上已成为深化行政管理体制改革、'促进政府职能转变、完善社会主义市场经济体制、从源头上预防和治理腐败的体制性障碍。因此，制定行政许可法，规范行政许可的设定和实施对保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。
在总结实践经验、广泛听取意见并借鉴国外一些通行做法的基础上，制定行政许可法的基本思路和指导原则是：#p#分页标题#e#
第一，合法与合理的原则。行政许可是一项重要的行政权力。设定和实施行政许可，应当依据法定的权限、条件和程序。设定行政许可，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的。总的来说，只有法律、法规和国务院的决定可以设定行政许可，省级人民政府的规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。即使是有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵循经济和社会发展规律，体现政企分开、政事分开，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，应当由公民、法人或者其他组织自主解决;通过市场竞争机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的行业组织或者中介机构能够解决的问题，应当通过行业组织或者中介机构去解决;即使是市场机制、行业组织、中介机构解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督来解决。
第二，效能与便民的原则。设定和实施行政许可，应当有利于政府实施有效管理，合理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、方便基层、方便群众。总结实践中的成功经验，借鉴国外一些通行做法，行政许可法规定：省级人民政府经国务院批准，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;一个行政机关实施行政许可的，实行'一个窗口'对外;依法需要几个部门办理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理;申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，不要求申请人事事都到行政机关办公场所提出申请;申请人提供的材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理;行政机关应当在网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请，并应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率;申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实质性审查、核实的，行政机关原则上应当当场作出决定;除当场作出决定和法律、行政法规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定;对涉及申请人与第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。
第三，监督与责任的原则。按照'谁许可、谁监督'的原则，在赋予行政机关行政许可权时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法人或者其他组织监督的制度。行使行政许可权的行政机关应当依法加强对被许可人的监督。据此，行政许可法规定：县级以上地方人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为;行政机关应当对被许可人是否依法从事活动进行监督检查;行政机关监督检查，在一般情况下主要是通过对反映被许可人活动情况的有关材料的核查，履行监督责任;行政机关可以对被许可人的产品依法进行抽样检查、检测、检验，可以对其生产、经营场所依法进行实地检查;个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理;监督检查中发现问题的，行政机关根据情节，可以撤销、注销行政许可;公民、法人或者其他组织未经许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法予以取缔，并依法给予处罚。#p#分页标题#e#
按照'谁许可、谁负责'的原则，在赋予行政机关行政许可权的同时，也要规定其相应的责任;行政机关实施行政许可，应当依法对被许可人实施有效监督，并承担相应责任。据此，行政许可法规定：行政机关对符合法定条件的不予许可，对不符合法定条件的给予许可，给予许可后对被许可人不监督或者监督不力的，负有责任的主管人员和其他直接责任人员必须承担相应的法律责任。
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
【释义】本条是关于行政许可含义的规定。
对行政许可的定义，一些国家有不同的界定，理论上的认识也不一致。美国1946年制定、1976年修订的联邦行政程序法第551条规定，'核发许可证'包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。这部法律还规定，'许可证'包括机关核发的执照、证书、批准书、注册证书、章程、成员资格证书、法定豁免和其他形式的许可文书的全部或一部分。美国1970年各州标准行政程序法第一条规定：'许可'包括所有或一部分行政机构有允许、证明、特许或为法律所规定类似的权力。日本的许可'是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止(不作为义务)，使其能够合法地从事特定行为的行为'。
我国行政法学界对行政许可的含义，主要有两种观点。一种观点认为：行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。认为行政许可的主体是行政机关，行政许可的目的是为了实施行政管理，内容是国家一般限制或者禁止的活动，许可的事项必须有法律的明确规定。②另一种观点认为：行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。认为行政许可是一种行政赋权行为，其存在前提以'禁止义务'的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格。③
行政许可在经济学里一般被称为政府规制或者政府的行政规制，其经济学定义是：规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或者特殊行为。政府规制对市场交易行为的控制方式主要有，对企业进人某一市场或者人员进人某一职业的进人限制、对特定产业部门费率及其结构的确定、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污和公共资源利用的限制以及对特定行业的合同条款内容的限制等。
在起草行政许可法过程中，对行政许可的内涵作了认真研究，分析了各种有关行政许可内涵表述的利弊、特征。本条的规定就是在综合各种意见的基础上，各方面达成的共识。根据本条规定，理解行政许可的含义需要掌握三个基本层面：
第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批(特别是随着国有资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质)，行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是本条所称的行政许可。
外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批(如对公务员出差、请假、职务任免等的审批)，或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批(如对下级行政机关请示、公文等的审批)都不是本条例所称的行政许可。#p#分页标题#e#
第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。对行政许可的性质，学界有不同的观点。美国学者施瓦茨认为，行政许可是一种赋权行为，申请人本来没有这项权利，只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能享有的特权。①我国台湾学者林纪东认为，应受行政许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到限制，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。还有一种观点认为，行政许可是一种特许权的授予，如果政府给予个人某种东西，而在之前他对此物并无'权利'，他只得到了一种特权，特许权可以任意收回，它不受正当程序保护。
许可的中文本义是准许、容许。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，其基本特点是容许某人做某事。问题在于，这种准许、容许在性质上算不算是对被许可人的一种赋权?对此，需要对权利加以分析：
理论界通常把权利分成三种形态：应有权利(历史地形成的非法定权利，如习惯权利、道德权利等)、法定权利(法律确认并予以保护的权利)、实在权利(权利人在一定条件下得以行使或者实现的权利)。权利运行有四个环节，权利形成(社会自在)-权利赋予(国家法定)-权利行使(权利实现)-权利救济(行政与司法事后补救)。权利形成属于道德、习惯范畴，权利法定属于立法范畴，权利的转让或者行使属于权利人依法实现权利和有关机关依法办事范畴。研究、认识行政许可的性质，应当从下列环节着眼：
-关于权利的取得。公民、法人或者其他组织的权利，既可以通过法律授予(如公民的选举权、被选举权)、权利推定(如公民不受环境污染的权利)取得，也可以通过权利转移(如通过购买取得某种商品的所有权)取得。国家作为某种财产权或者资源的权利主体，可以依法向公民、法人或者其他组织转让某些权利;公民、法人或者其他组织只要得到国家的许可，也可以在国家某种权利的转移中依法取得某项权利。
-关于权利的行使。权利在享有而未行使阶段，不涉及他人利益，也不涉及国家、社会的利益，不具有侵犯性。而权利在行使或者实现过程中则有可能发生权利扩张，对他人的权利或者公共利益造成损害。因此，法律在赋予某种权利的同时，往往都要对权利的行使规定条件。这里，需要强调：(1)有些法定权利，由于不涉及他人利益或者公共利益，其行使是不另加法定条件的，如姓名权、肖像权、名誉权等。(2)有些法定权利，在行使中可能发生权利扩张、对他人利益或者公共利益造成损害，因而其行使是有条件的，但是由于这种损害往往可以通过事后的赔偿加以扼制、补救，这种权利在行使过程中是否符合法定原则，不需要第三方事先予以认可核实，当事人订立合同的权利等就属于这类权利。(3)有些法定权利，虽然其行使是有条件的，并且需要事先对其是否符合法定条件予以认可核实，但由于该权利行使可能产生的问题不需要最终通过国家强制力去解决，而是可以通过自律行为去解决。因此，行使该权利是否符合法定条件，可以由中介组织、行业协会去核实认可，如一般产品的生产权等。(4)有些法定权利，由于其行使直接涉及公民生命财产安全、公共利益等，不仅需要有法定条件，而且还需由行政机关依法对当事人或者其行为是否符合法定条件事先予以认可核实，如集会游行示威的权利、开办私营企业的权利等。
-关于权利、资格的确认。在现实生活中，有些权利(如设立企业)、资格(如律师资格)，未经登记、认可，就不能取得合法地位，或者不能从事某项活动，或者不受法律保护。
综上所述，除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种'准予'，不是对相对人的赋权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定时间内作出批准或者不批准的答复;对已经批准发给许可证的，行政机关即应保护被许可人的合法权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任;不履行或不积极履行这些职责的，就是失职。#p#分页标题#e#
第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用。但是，行政许可不是万能的，而且成本很高。要有效发挥行政许可的作用，必须正确认识、把握行政许可的功能。
综合经济学、行政管理学、法学等学科对行政许可功能的认识，借鉴国外通行做法，总结我国实践经验，我们考虑，行政许可的主要功能表现在三个方面：一是控制危险;二是配置资源;三是证明或者提供某种信誉、信息。
关于控制风险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平(比如，对问题及问题发展趋势的判断是否准确)以及实施行政许可的一套制度是否健全有效(比如，对被许可人的监督措施是否跟得上)等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生腐败。可以说，事前监督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题(通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的)的事项往往需要采取事前监督管理，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理即可。因此，事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。
关于配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率(形成垄断)。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。
关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可(通常是登记)的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。
需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务(在一些条件下也比其他相对人多一份权利)。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。实践中存在对行政许可功能缺乏正确认识的两种倾向：一是，往往是出了问题，就要强调管理，一强调管理，就要审批、发证;二是，用许可取代日常监管，以'.批'代'管'，一'批'了之现象突出。
按照上述对行政许可的理解，有的同志会问，婚姻登记算不算行政许可?对这个问题，在起草行政许可法过程中作了认真研究。总的看法是，我国的婚姻登记具有一定的特殊性，同确认民事权利的产权登记、船舶登记不完全一样，与行政许可也不一样(因为在道理上不好讲男女结婚也要政府许可)。因此，婚姻登记不属于行政许可范畴，对其规范，适用婚姻法及其配套的行政法规的规定。
第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。#p#分页标题#e#
【释义】本条是关于行政许可适用范围的规定。
行政许可的设定和实施构成行政许可运作的全过程。行政许可在实践中的问题，既有设定上的问题，也有实施上的问题。因此，本法对行政许可的规范，既要有对设定的要求，也要有对实施的要求。
行政许可的设定是指对行政许可的创设。它所涉及的问题是：谁有权创设行政许可，对什么事项可以设定行政许可，按什么程序并以何种文件形式设定行政许可。行政许可的设定适用本法，就是要求设定行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。
行政许可的实施是指将行政许可付诸实行。它所涉及的问题是：谁有权实施行政许可，按什么程序实施行政许可，对实施行政许可如何进行监督，违法实施行政许可应当承担何种责任等。行政许可的实施适用本法，就是要求实施行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。
为了更科学地明确本法的适用范围，本条第二款规定了不适用本法的情形。主要内容是：有关行政机关对其他机关(包括党的机关、国家其他机关、人民团体等)，或者对机关管理的事业单位(如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等)的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法，应当按照国家有关规定办理。之所以把这些审批明确排除在本法适用范围之外，主要考虑是：这些审批事项同本法规定的行政许可事项在概念的外延和内涵上，尤其是在实践中难以区分，如不明确排除在本法适用范围之外，在执行中就会产生歧义。至于那些本来就不属于行政许可的事项，如产权登记、身份登记、行政机关对其内部事务的审批、行政机关以出资人的身份对国有资产的处置事项的审批等，当然不适用本法，在本法适用范围中可以不作规定。
第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
【释义】本条是关于行政许可合法原则的规定。
设定行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)应当严格按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。根据行政许可法第14条、第15条、第17条的规定，法律可以设定行政许可;尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院的决定也可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府的规章可以设定临时性的行政许可;除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。违反这些规定，超越权限设定的行政许可一律无效。(2)应当严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设立行政许可。有权设定行政许可的机关，不是对任何事项都可以设定行政许可，设定行政许可有范围限制。根据行政许可法第12条、第13条的规定，设定行政许可的范围是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等需要赋予特定权利的事项;提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检侧、检疫等方式进行审定的事项;企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项;法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。对属于这六个方面的事项，如果通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的，通过市场竞争机制能够有效调节的，通过行业组织或者中介机构能够自律管理的，通过行政机关采用事后监督及其他行政管理方式能够解决的，也不要设定行政许可。(3)应当按照行??许可法确定的条件设定行政许可。按照行政许可法的规定，不少设定行政许可的行为都是附条件的。比如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业登记及其前置性行政许可等。(4)应当按照行政许可法和其他有关法律、行政法规的程序设定行政许可。行政许可法规定的设定行政许可的程序有：起草法律草案、法规草案和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况;行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。其他有关法律、行政法规主要是指立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例。这些法律、行政法规规定的立法程序，在设定行政许可时，也应当遵循。#p#分页标题#e#
实施行政许可，应当按照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)实施行政许可的主体及权限应当合法。行政许可法第22条、第23条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。在我国，哪些行政机关或者组织可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般都有单行法律、法规规定。因此，实施行政许可应当严格依照这些法律、法规规定的权限范围，不得越权、不得滥用权力。(2)实施行政许可应当依照行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。如前所述，行政许可的本质主要表现为对公民、法人和其他组织是否符合法定权利资格和具备取得权利的条件进行审查核实后的一种结论。因此，行政许可都是对符合法定条件的活动所给予的一种准许。从实践来看，实施行政许可的条件一般都是由单行法律、法规和规章规定，行政许可法对行政许可实施的条件作了原则性规定。严格按照这些条件实施行政许可，是确保行政许可合法、高效的关键。违反法定条件实施行政许可，构成实体上违法。针对由于法律、法规、规章对实施行政许可的条件规定不明确造成实施行政许可的随意性，行政许可法第1s条规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施条件。(3)实施行政许可应当严格依照行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。行政许可法主要内容是行政许可程序，从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、变更、延续，都作了较详细的规定。单行法律、法规、规章也往往针对某一领域行政许可的特点规定了一些程序。所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范。违法这些法律规范，就构成程序违法。行政许可同其他具体行政行为一样，就对行政许可的规范的重要性而言，程序比实体显得更为重要。因为，程序作为一个透明过程，实践证明是达成公平与效率有机统一的最佳路径。在实施行政许可中，需要格外尊重程序、格守程序，严格按程序办事。
行政许可法规定的行政许可法定原则，对确保行政许可合法、高效，实现行政许可的立法目的，具有重要意义。严格贯彻这一原则，是设定和实施行政许可面临的巨大挑战。在实践中，有许多工作要做，包括观念的转变、政策水平的提高以及管理体制、机制、制度的变革与创新。
第五条 设定和实施行政许可，应当连循公开、公平、公正的原则。
有关行政许可的规定应当奋布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得政视。
[释义]本条是关于行政许可公开、公平、公正原则的规定。
公开的本意是不加隐蔽。行政法律制度上的公开通常是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可遵循公开原则的基本要求：一是，设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性，到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众评论，真正做到广集民意。二是，凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求：一是行政许可实施的主体要公开，谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上搞'模糊战术'。三是，行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。四是，行政许可的实施期限是公开的。五是，行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况除外)。#p#分页标题#e#
公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行政法律制度上的公正、公平原则是合法原则的必要补充，它们要求的是，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，要求平等地对待所有个人和组织，禁止搞身份上的不平等。在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位(规模)、经济条件、来自地区不同而规定不同的条件;在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇，尤其是根据招标投标、拍卖或者统一考试决定行政许可，更是如此。无论是在招标投标的机会，还是在统一考试成绩面前，都要真正做到人人平等，不得予以歧视。
行政许可法规定，设定和实施行政许可都要遵循公开、公平、公正原则，这对规范行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关正确行使行政许可权，都有重要意义。贯彻执行这个原则，需要进一步完善有关制度，做好有关工作。贯彻执行公开原则，需要进一步完善有关公开立法的制度、政府公报制度，探索行政许可决定公开和供公众查询的渠道。贯彻执行公正、公平原则，也需要完善相关制度，如回避制度、受理与决定相对分开制度。同时，也需要进一步研究公正、公平的标准。实践中，有人认为，公正标准很难把握，就像《苏三起解》中崇公道所说的那样：'你说你公道，我说我公道，到底谁公道，只有天知道。'因此，他们认为，公平、公正是没有标准的。但是，大多数人认为，公平、公正是有标准的，只是对标准的性质有不同认识。一种观点认为，公平、公正的标准是主观的，主要看实施行政许可的人员的态度，只要实施行政许可没有背离行政许可本身的目的和原则，就是公平、公正的。我们把这种观点称之为'主观说'。另一种观点认为，公平、公正的标准是客观的，是一般人都能发现和判断的，认为杜会都有一杆秤，对与错、是与非都是有客观标准的。我们把这种观点称为'客观说'。应该承认，这两种观点都有其合理性，我们主张，在公平、公正的标准上应该是'主客观兼备说'。坚持公平、公正原则，从主观上看，实施行政许可应当符合行政许可的目的，排除不相关的考虑。如果实施行政许可，一味追求本部门乃至个人利益，把许可权作为'寻租'、创收的手段，就背离了行政许可的目的，就是不公平、不公正的。从客观上看，主要看实施行政许可是否合乎常理，能否得到大家的认同。如果条件相同而给予不同的行政许可决定，条件不同又给予相同的行政许可决定，类似这种情况，公众都会有判断，这就是不公平、不公正的。为了使行政许可的公平、公正标准具有客观性、可操作性、可监督性，应当在立法中把行政许可的条件、范围以及实施行政许可的权限具体化。
第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
【释义】本条是关于行政许可便民原则的规定。
所谓便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、行使行政权力应当格守的基本准则。行政许可是由公民、法人和其他组织申请行政机关准予其从事特定活动所形成的，在形式上具有明显的'百姓求官'的特点，如果我们的行政机关及其工作人员不能很好地对待自己手中的行政许可权力，不能把握行政许可的本质，就很容易把行政许可变成扰民的工具，甚至称为'设租'、'寻租'的手段。因此，行政许可法规定实施行政许可必须遵循便民原则，具有特殊意义，也具有很强的针对性。一个时期来，实施行政许可环节过多、手续繁琐、期限过长、'暗箱操作'，老百姓办事很难，成本越来越高。在起草行政许可法过程中，针对解决这些问题所形成的共识是，便民原则不仅要明确规定为实施行政许可应当遵循的原则，而且要贯穿在行政许可法的全过程，包括设定行政许可和实施行政许可的各个环节。从这个意义上讲，便民原则是我们理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼点。#p#分页标题#e#
根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定;行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理;省级人民政府依法应积极决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。(2)公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当尽量提供方便，如提供符合法定要求的申请书格式文本，允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，当场更正申请材料中的错误，应当创造条件在网站上公布行政许可事项等。(3)对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。(4)应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的要求，行政机关实施行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是作出行政许可决定;无论是告知申请人相关权利、举行听证会，还是到现场去检验、检测;无论是发现问题，还是处理问题，都要及时，都必须讲究效率。(5)提供优质服务。凡事都要从方便公民、法人和其他组织的角度考虑，对自己能办到的事，或者能帮助申请人改正的一些文字错误，就不要嫌麻烦，更不要刁难申请人。总之，要处处、事事、时时为老百姓、为申请人着想，这样才符合便民原则，合乎行政机关及其工作人员的本分。
第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辫权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
【释义】本条是关于陈述权、申辩权和救济权的规定。
陈述权是有条有理地说出自己观点的权利，申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈述权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和表达自由范畴，其本质是一项宪法性权利。在宪法层面讨论言论和表达自由的基本理据是，任何人在任何问题上都有以口头、书面等方式发表意见或者看法的权利和自由，除非这种权利和自由损害了他人权利或者公共利益。救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。救济权是对行政许可权效力优先和单方特性的一种平衡。
行政许可法规定陈述权、申辩权和救济权的主要理由是：(1)在现代社会，法制的意义重在对行政权力的规制和对公民权利的保障及其对二者关系的处理。在行政管理关系中，行政权力与公民权利应当保持一种平衡状态，这种平衡是法制的集体主义价值取向与个人主义价值取向的统一，是公共利益与个人利益的统一。行政许可法规定公民、法人和其他组织享有陈述权、申辩权和救济权，有利于行政机关与公民、法人和其他组织在行政许可实施过程中处于平等地位，从而更有效、更全面地实现行政许可的目的。(2)现代行政是一种责任行政。法律在赋予行政机关行政许可权的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任。比如，在实施行政许可中，行政机关有权要求申请人提供法定材料，有权依据所依法认定的事实作出不予行政许可的决定，但同时也有责任听取申请人的意见。再比如，行政机关可以凭借法律所给予的优越地位，单方面作出行政许可决定，而且这种决定一旦作出即发生法律效力，但行政机关对此要负责任，错了要改正，损害了他人利益，就要承担赌偿责任。(3)现代法治推祟以权利制约权力的监督机制。公民、法人和其他组织在行政机关实施行政许可过程中享有陈述权、申辩权和救济权，实际上是一种以权利制约权力的监督权，尽管这种权利与强大的行政许可权相比，显得较为弱小，但可以起到顾炎武所称'小大相制、内外相维'之功效。(4)陈述权、申辩权对行政机关掌握情况、辨明真伪，防止先人为主、以偏概全，从而准确地依据事实和法律作出行政许可决定，很有意义。#p#分页标题#e#
根据本条的规定，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)在实施行政许可的各个环节，都应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。也就是说，无论是在申请的提出、申请受理或者审查，还是在决定的作出或者在监督检查过程中，只要是公民、法人和其他组织有话要说，行政机关都要允许，并认真听取意见。(2)对依法需要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须允许申请人、利害关系人申辩和质证。(3)公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼;因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。
需要指出，本条所指的公民、法人或者其他组织，既包括申请人、被许可人，也包括利害关系人。
第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得搜自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规幸修改或者度止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成对产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。
信赖保护原则二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行政法的一项重要原则，其基本含义是：行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。这项原则最先适用于因授益性行政行为的撤销造成相对人既得利益受损时，行政机关应当予以补偿。此后，这项原则经该国宪法法院不断引用，逐步成为宪法层次的法则，不仅约束行政机关，对立法机关、司法机关亦有拘束力。
信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。信赖保护原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。法律的溯及既往力，是指一个新的法律制定颁布以后，对它生效以前的行为是否适用的问题。原则上，法律没有溯及既往的效力，法律只适用于其生效后所发生的事项和行为，这对于保持社会关系的稳定和保护公民的权利与自由是必要的。本来，行政机关发现行政行为违法就应该撤销，但是当撤销这种行为所得到的利益少于其对相对人利益的损害时，就要对撤销予以限制。
根据上述对信赖保护原则的分析，本条的基本内涵是：(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可行为就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，主要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，被许可人以欺骗、贿路等不正当手段取得行政许可的。但是，撤销行政许可可能对公共利益有重大损害的，不得撤销;确需撤销的，被许可人由此造成的损失，行政机关应当依法予以赔偿。(2)行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形：一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。比如，在某种保护区，建房依法需要事先取得许可，后来通过修改法律规范扩大了保护区的范围，那么原来依法取得的行政许可就可以变更或者撒回。二是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化。比如，张某经批准在某处建房，后经地质调查，此处是地质灾害易发地带，行政机关为了公共安全，也为了保护张某的利益，就可以依法撤回或者变更原行政许可，并拆除张某的房屋。(3)行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。目前，我国对因这种情况造成老百姓损失的，通常政府要给予补偿，有些行政法规对此也作了规定。比如，(大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法)对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理补偿作了规定。但是，在其他方面，这类补偿缺乏法律规定，需要抓紧完善有关规定，真正使本条的规定落到实处。#p#分页标题#e#
本条的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认，具有十分重要的意义。(1)有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识。行政机关履行职责，都是与相对人互动的过程。行政机关要有效实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持建立在对行政机关充分尊重、信任的基础上。如果行政机关及其工作人员缺乏诚信，出尔反尔，势必形响政府的形象和权威。(2)有利于相对人形成对法律的信仰。法律所要扼制的是人的随意性，所给予的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时，法律必将获得人们的信仰，这种信仰因法律为国家所定、国家权力又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府。因此，信赖保护原则有利于把政府为了人民和人民信赖自己的政府有机地统一起来。(3)行政机关实施行政机关要遵循信赖保护原则，具有很强的针对性，有利于行政机关行使行政许可权更加谨慎、理性，更加注意保护相对人的合法权益。
第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
【释义】本条是关于行政许可转让的规定。
行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。从行政许可的性质、功能看，行政许可可以分为五类：(1)普通许可。这种行政许可是准予符合法定条件的相对人行使某种权利。集会游行示威许可、爆炸品生产运输许可、商业银行设立许可等都属于这类行政许可。普通许可的性质是确定特定相对人行使现有权利的条件，主要功能是控制危险。(2)特许。这种行政许可是行政机关依法向相对人转让某种特定权力或者配置有限资源。如海域使用许可、排污许可等都属于特许。特许的性质是授予权利，主要功能是配置有限资源。(3)认可。这种行政许可是对相对人是否具备某种资格资质的认定。如律师资格、建筑企业的资质等。认可的性质是确认具备某种能力，主要功能是提高从业水平、技能，降低行业风险。(4)核准。这种行政许可是对某些事项或者活动是否达到法定技术标准的核实准许。如消防验收、生猪屠宰检疫等。核准的性质是确定达到特定的经济技术规范、标准，主要功能是控制该事项或者活动的危险。(5)登记。这种行政许可是对特定法律关系的确认。如企业登记、事业单位登记等。登记的性质是确认特定的民事主体资格、身份，主要功能是证明及社会公示。
转让一般包括继承和买卖，其基本要求是事项和主体能够在实质上相分离。上述五种行政许可，除了特许外，其余四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动，主体和对象不可分离。比如，资格资质认可是与个人的能力相联系的，是一种身份许可，是不能继承、买卖的。特许是一种权利许可，同其他许多权利一样，它具有可转让的特性。如3G牌照，被许可人可以依法转让，因为转让的是一种权利，这种转让可以是有偿的。当然，除特许外，其余的行政许可是否都不可以转让，还可以进一步研究。但多数行政许可是不能转让的。因此，本条规定，除法律、法规依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。
【释义】本条是关于行政许可监督的规定。
根据本条规定，行政许可的监督包括两个方面：一是行政机关内部的监督;二是行政机关对相对人的监督。#p#分页标题#e#
上级行政机关对下级行政机关、政府对政府部门的领导权，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府应当加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政许可法对行政许可的设定和规定权，对实施行政许可的各个环节，对行政许可的收费管理等，都作了明确的规定，所有这些规定，都是县级以上人民政府对行政许可实施监督的依据，只有把这些规定落实好，执行好，行政许可法才算得到真正的贯彻执行。同时，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，结合本级地方的实际，把行政许可法的一系列规定具体化。这些制度包括对设定行政许可的监督制度，对规范性文件规定行政许可的监督制度，对行政许可主体的管理制度，行政许可申请的受理、审查制度，行政许可决定制度以及违反行政许可法的责任追究制度等。
县级以上人民政府的法制机构要在政府执行监督职责方面发挥参谋、助手作用，加强对这些监督制度的研究、起草工作，按照政府的统一部署，具体组织对行政许可的监督检查工作。
实施行政许可的行政机关，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。从行政许可的功能来看，某一事项需要行政许可，或者要控制该事项的危险性，或者是要进行资源的有效配置。无论是控制危险性，还是配置资源，都意味着被许可人比其他人要多履行一些义务。也就是说申请人申请行政许可，意味着他承诺承担由取得行政许可而产生的义务，比如，张某申请爆炸品运输行政许可，就意味着张某的车辆要符合特殊条件，行驶路线要受到限制，运载的爆炸品数量严格受限，总之，张某要履行运输爆炸品的安全责任。正是由于这样一套规则或者张某能够履行安全义务，爆炸品运输行政许可才能控制危险。但是，张某能否真履行自己的承诺，从制度上来说，就需要实施行政许可的行政机关对张某进行监督检查。因此，行政许可控制危险的功能必须建立在确保张某履行义务的基础上。行政许可法正是基于这样的考虑，确定了'谁许可、谁监督'的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。需要说明，实施行政许可的行政机关不仅要加强对被许可人的监督，也要加强对其他公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。比如，开设'网吧'应取得行政许可，对未经行政许可就开设'网吧'的，实施行政许可的机关也负有监督责任，因监督不力导致危险发生的，实施行政许可的行政机关同样应当负法律责任。
