试论检察机关对行政诉讼的监督

刘 天 君

（海南政法职业学院 政法管理系 海南海口 ）

人民检察院对行政诉讼活动如何实施监督，这不仅是一个法学理论应当研究的问题，同时也是一个十分重要的实践性问题。以下笔者重点围绕现行制度、监督内容、监督方式等方面谈谈对人民检察院行政诉讼监督的认识与理解。

一、现行法中检察机关对行政诉讼监督之缺陷

世界上许多国家，包括大陆法系、英美法系，以及前苏联、东欧一些国家，在宪法中都明确规定了检察机关是国家法律监督机关。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此可见，我国检察机关的法律地位与世界上其他国家相同，均来自于宪法明文规定。我国在1979年五届人大二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》（1983年修订）第1条和第9条重申了宪法规定，同时对检察机关的检察权作了较为细致的规定。从《人民检察院组织法》的具体内容来看，主要是规定了检察机关对刑事诉讼活动的监督和对监所部门的执法监督，并没有规定对民事审判活动和行政诉讼活动的监督。现在看来，这是当时立法上存在的缺陷。之所以出现这种情况，笔者认为与当时的社会实际状况分不开的，1978年党的十一届三中全会后，法制建设也获得新生，检察机关的法律监督职能重新得到确认，但当时立法和司法的重点是刑法、刑事诉讼法两个基本法律，为了适应当时司法实际工作需要，人民检察院组织法主要规定了对刑事诉讼活动的监督问题。

随着我国社会法制建设的不断发展进步，我们对检察机关法律地位以及检察权涵义的认识，需要从发展的角度作广义的理解，即不仅包括对刑事诉讼活动的监督，也包括对民事审判活动和行政诉讼活动的监督。检察机关对民事诉讼与行政诉讼的监督不同，《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”而《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。”审判活动与诉讼活动含义不同，前者仅限于对法院的审判活动进行监督，后者不仅限于对法院的审判活动，还包括对当事人的诉讼活动实行的全方位的监督。这种全方位的监督，应该理解为，其一是对法院审判活动的监督；其二是对行政机关的具体行政行为的合法性的审查及对行政权的制约；其三是对诉讼中违法犯罪行为的检察追究。① 比较而言，检察机关对行政诉讼监督范围更广泛一些。

但是，我国的《行政诉讼法》规定检察机关的监督问题只有两个条文，即第10条和第64条。第10条规定了人民检察院对行政诉讼活动监督的基本原则。第64条规定：“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是行政诉讼法规定的一项具体法律制度。总的来说，这两条规定对检察机关监督行政诉讼活动起着十分重要的作用。但是存在下列问题：（1）法律规定监督的方式是抗诉，但抗诉程序规定不明确，检察机关实际实施监督难以操作；（2）《行政诉讼法》第10条规定是对《宪法》第129条规定的具体化，检察机关是法律监督机关，其检察权是宪法赋予的权力，这种检察权的含义是广泛的，即不仅包括对整个诉讼程序的检察监督，而且包括诉讼案件涉及的实体问题的检察监督，但《行政诉讼法》第64条只规定了检察机关对行政诉讼监督对象范围仅限于人民法院发生法律效力的判决、裁定，监督的方式是只是单纯的可以按照审判监督程序提出抗诉，没有规定上诉程序中的抗诉监督，更没有规定对诉讼涉及的实体问题的监督，所以检察机关对行政诉讼的监督首先在立法上存在前后不一的漏洞，使得行政检察监督的内涵和外延无法明确。由于上述原因，实践中检察机关对行政诉讼的监督难以进行。

二、对检察机关监督行政诉讼的不同认识

在检察机关对行政诉讼活动是否进行监督以及监督的内容上，理论界主要存在两种不同观点：

一种是弱化或废除的观点。主要理由有：一是检察监督违反诉讼的基本法理—事实认定和法律适用的不确定性原理。诉讼中，事实认定和法律适用都存在不确定性，检察监督无视这一客观事实，陷入了一个案件只有一个惟一正确答案的错误理念。二是检察监督有损审判独立。审判权独立原则要求排除任何外在权力对法院的干涉。检察监督权是一种强有力的要求法院修改已经作出的裁判的权力，必然构成对审判独立的损害。

另一种是肯定检察监督的必要性并主张适当强化这种监督的观点。主要理由有：一是案件处理的不确定性不能否定检察监督的意义。不可否认，由于受特定时空条件的限制，法院对案件事实的认定和对法律的适用存在某种不确定性，而法院对案件的处理在一个合理的范围内，有一种可选择性。但是，如果法院的裁判超出了这一范围，即是对审判权的滥用或错用，该裁判无疑是错案。二是依法实施检察监督不损害审判独立。我国法院的独立审判权是一种相对独立的审判权。《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”显然，法律规定不得干涉法院独立审判的诸多主体中并不包括立法机关和检察机关，并且《行政诉讼法》第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。”这就更 加明确法院的独立行使审判权是受到检察院监督制约的独立审判权。②

笔者同意第二种意见，理由如下：

1．我国检察机关的检察权与西方资本主义国家检察机关的检察权不同。在西方，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，其检察机关的性质是国家的公诉机关，其职能是代表国家追诉犯罪行为，对依法应当承担刑事责任的被告人向审判机关提起公诉，这是由其社会私有制经济基础决定的。所以，西方国家检察机关的监督职能比较单一。在资本主义国家，检察机关作为国家机器主要是为一少部分人的利益服务的。在我国，检察机关的产生和发展是建立在马列主义法学理论和社会主义公有制基础之上的，检察机关在国家机构中所处的地位不能只用公诉机关来概括，我国的检察机关是国家公共监督权力的代表，人民检察院实施法律监督的形式是行使检察权，实施法律监督的范围较西方国家检察机关更加广泛，涉及各个法律部门，不仅有实体法，而且有程序法。因此，检察机关对行政诉讼的监督也应是全面的，不仅对行政诉讼程序是否合法进行监督，而且对行政诉讼涉及的实体问题也要进行监督，只有这样才能维护和监督行政机关依法行政，勤政廉政，才能达到维护公民、法人合法权益的目的。

2．从完善立法体系来说，宪法是国家的根本大法，既然宪法中规定检察机关具有法律监督职能和检察权，那么，就要在部门法中把宪法的规定明确化、具体化，这样母法与子法才能互相衔接。如果《行政诉讼法》对检察机关的监督问题只做原则规定，而没有规定具体制度，或者虽有规定但不完整，必然导致司法实践中执法的盲目性，所以理论上坚持检察机关对行政诉讼监督的全面性，在立法上把这项制度进一步具体完善，这样才能做到科学合理的制定法律，才能起到法律应有的作用。

3、目前在司法实践中，人民群众仍然存在贱诉、畏诉心理，对待行政诉讼更是如此。目前，行政机关“官本位思想”仍然很严重，这与建立和发展市场经济体制不相适应。在行政诉讼中，“民告官”仍存在很大阻力，在这种情况下，建立健全人民检察院对行政诉讼的监督机制，使检察机关积极参与诉讼监督，全面发挥监督作用意义十分重大。

笔者虽然主张检察机关对行政诉讼监督的全面性，但同时认识到建立全面监督制度并非朝夕之事，需要一个逐步完善的过程。目前，检察机关对行政诉讼监督问题，首先是理论研究不够，具体说对检察权的深入研究以及对监督范围、监督方式、监督程序等问题的研究远远不能适应立法与司法的要求，这也是造成立法不完善，实际监督工作执行困难的主要原因。笔者认为，应当借鉴英美法系国家或大陆法系国家的立法，特别应吸收前苏联及东欧国家关于民事诉讼和行政诉讼监督的研究成果及立法上的可取之处。参考俄罗斯、日本、法国的立法情况，我国人民检察院对以下几种行政案件应当实行监督：（1）涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件；（2）虽不涉及社会公共利益，而只涉及公民、法人的权益，但案情重大，有重大社会影响的案件；（3）涉外行政纠纷案件；（4）人民检察院认为需要参与的其他重大行政案件。对上述案件的监督，既包括人民检察院自己发现的应当监督的行政案件，也包括当事人申请或人民法院邀请人民检察院监督的行政案件。

三、完善我国行政诉讼监督制度的建议

同人民检察院监督行政诉讼职权的内容密切相联系的，是对行政诉讼监督的方式，即人民检察院采取什么形式对行政诉讼实行监督，对这个问题，在理论界亦有不同意见。

第一种意见认为，现行法律没有规定检察机关有权提起行政诉讼，只能按照《行政诉讼法》第64条规定，对法院行政审判活动是否全法实行监督，即通过对已发生效力的法院的错误行政判决、裁定提出抗诉，或发现审判人员在行政案件审理过程中，有贪赃枉法或者徇私舞弊等违法行为进行检察监督。这种监督被学界称为“事后监督”。

第二种意见认为，人民检察院对行政诉讼的监督，可以采取参加诉讼的方式，而不能主动提起诉讼。即检察机关可以在法院受理案件后，在案件审理过程中任何阶段参加诉讼。当然，这并不是说检察机关必须参加一切行政案件诉讼活动，而是参加那些涉及社会公共利益的重大行政诉讼案件或者发现审判活动中有违法行为可能影响正确判决的案件，检察机关参加行政诉讼的案件范围需要在立法上明确规定。

第三种意见认为，检察机关对行政诉讼监督的形式，可以采取主动提起诉讼的方式，也可以采取参加诉讼的方式。主动起诉是指当行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了社会公共利益或者侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，在起诉发生障碍，当事人不愿或不敢提起诉讼的情况下，检察机关代表国家将案件起诉到法院。

笔者赞同第三种意见，并且认为检察机关对行政诉讼监督的形式，首先应采取主动提起诉讼的方式，这是因为：

1、行政诉讼法虽然规定公民、法人或其他组织具有起诉权，即当其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员侵犯时可以向法院提起诉讼，但是在司法实践中存在起诉障碍，具体表现为以下三种情形：一是当事人不敢起诉，即民不敢告官。二是当事人不愿提起诉讼，由于官官相护现象的存在，事人认为告也不起作用，干脆不起诉。三是当国家利益、社会公共利益受到侵害时，存在无人起诉的情况，比如在税务管理、海关管理、环境保护、食品卫生监督等行政管理活动中，有些行政机关工作人员与管理相对人串通损公肥私、贪脏枉法，侵害了国家利益、社会公共利益，可在实践中却无人起诉来保护国家利益、社会公共利益。因此，在行政机关的行政权力日益扩张的今天，法律仅允许与被诉具体行政行为有利害关系的行政相对人提起行政诉讼，由于行政相对人的法律知识比较匮乏，并且不具有能与行政机关相抗衡的力量，他们对违法具体行政行为的监督明显是无力的。所以，从促进行政机关依法行政的角度来讲，赋予检察机关提起公诉的权力也是很有必要的。③

笔者认为，人民检察院提起诉讼的行政案件原则上必须具备两个条件：一是案情重大；二是无人起诉，两者缺一不可。“案情重大”主要是行政机关的具体行政行为直接侵害了国家利益或社会公共利益以及行政管理相对人的重大合法权益，造成了严重不良的社会影响。“无人起诉”是指起诉机制发生障碍，无人代表国家和社会公共利益起诉，以及行政相对人因种种原因放弃诉权。只有这样，才能体现了检察机关对行政诉讼活动既全面又合理的实行法律监督的职责。

2、检察机关对行政诉讼的监督，也可以采取参加诉讼的方式，参加诉讼与提起诉讼不同，主要区别有二：（1）引起诉讼的条件不同。提起诉讼的前提条件是无人起诉。而参加诉讼是指原告（公民、法人或其他组织）已经起诉。（2）诉讼范围不同。提起诉讼范围主要是案情重大、无人起诉的案件。而参加诉讼的范围在原则上不应有任何限制，即凡是法律规定由人民法律受理的行政案件，检察机关都有权参加，这是由检察机关的法律监督的地位和职责决定的。但是检察机关有权参加任何行政案件的诉讼并不等于必须参加一切行政案件的诉讼活动，检察机关参加行政诉讼的范围，原则上限于涉及国家利益，社会公共利益和公民、法人或者其他组织合法权益的重大案件。关于这一点，前文已有阐述。根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，检察院参加行政诉讼的程序分为五个环节，即受理、立案、审查、提请抗诉或抗诉、出庭发表抗诉意见。需要说明的是，办案规则只是对行政、民事审判监督程序中检察院抗诉工作的规定，至于人民检察院提起诉讼案件的范围和参加诉讼的程序还需要通过立法明确规定。

3、如果按照第二种意见，检察机关对行政的诉讼的监督，只能被动参加诉讼，而不能提起诉讼，那么如前所述，行政机关及其工作人员一些违法行为得不到有效的监督，检察机关的监督职能不能充分发挥。如果按照第一种意见，检察机关对行政诉讼的监督只能按照审判监督程序提出抗诉，这种监督是一种更加被动的监督，与宪法赋予检察机关的法律监督职能不符，在实践中很难起到监督的良好效应。所以笔者不同意只按照第64条规定进行监督这种意见，这并不是说不要这种监督方式，相反，要完善检察机关对行政诉讼的监督制度，建议立法机关修改完善《行政诉讼法》，赋予检察机关更广泛的行政诉讼监督权。立案、一审、二审、裁判乃至执行各诉讼阶段都应有检察监督的存在。④

四、结 语

行政诉讼中的检察监督原则，是基于人民检察院的法律监督职能，为保证行政案件公正审判和行政诉讼依法进行而确立的。目前法律规定的监督手段主要是检察机关认为人民法院所作的生效判决和裁定确有错误，有权按审判监督程序提出抗诉。从改革趋势来看，应当按照中央关于加强对司法活动的监督的原则要求，强化检察机关对行政诉讼的法律监督，改革行政抗诉制度乃至整个再审制度，使检察机关参加诉讼在具体设计上更加符合诉讼原则和规律，更加具有可操作性、可行性。我们应当进一步探讨检察机关对行政诉讼监督的程序、手段和范围，探索建立符合我国国情的社会公益诉讼和行政公诉制度。

注释：

①孙建国，检察监督在行政诉讼中的功能设计[EB/OL]，

② 李兵, 检察工作制度[A],检察机关管理规章制度全集[C]，北京：中国科技文化出版社，2005.

③陈水星 刘中旭,行政公诉之我见[J],湖北警官学院学报,2004,(7).

④ 刘晓然,完善行政诉讼的检察监督[J], 理论学习,2006,(1).