行政案件下降的原因及立法思考

一、行政案件下降的原因

从1990年10月1日至l998年9月我国的行政审判工作虽然取得了很大的成绩，但近几年在全国不少地方却出现人民法院受理的行政案件逐年下降的趋势。如凯里市法院l998年共受理行政案件23件，l999年为l8件，2000年则为11件，每年以22％以上的速度下降。笔者对此作了些调查研究，

究其原因，主要有以下四点：

（一）起诉范围狭窄

目前，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，能依法提起行政诉讼的范围为：

1、按照《行政诉讼法》第十一条之规定可以起诉的八个方面，以及除此八个方面以外，其它法律、法规规定可以起诉的具体行政行为。

2、依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十三条规定的四个方面。

从上述两点看，公民、法人和其他组织能提起行政诉讼的范围，仅限于法律法规规定公民、法人和其他组织享有的行政权利受到具体行政行为的侵害，或者公民、法人和其他组织不履行法定义务，受到处罚时，才能对侵犯其合法权益的具体行政行为提起行政诉讼。其他的具体行政行为，即使侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益均不能提起行政诉讼。

在现实的社会生活中，各级行政机关为更好管理国家的经济、教育、文化等方面的工作，采用大量的行政规章和行政规范性文件，将行政法律、法规规范具体化。然后用这些具体化的行政规章和行政规范性文件对相对人实施行政管理。

（二）解决程序繁琐

公民、法人和其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，必然会产生行政争议。并都希望有一条高效、快捷的解决行政争议的途径，尽快予以解决。但从我国的《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定看，解决行政争议的程序却是十分漫长繁琐的，使不少当事人望而却步。如甲、乙两个村民小组为3000亩的山林权属发生争议，两村民组要解决这个争议，一般要经下列程序。

（1）两村民组自行协商解决。

（2）自行协商解决不成，申请当地乡级政府主持解决。

（3）乡级政府仍不能解决双方争议的，申请县级人民政府予以解决。

（4）甲、乙两村民组一方或双方不服县级人民政府的处理决定，向上一级人民政府申请复议。按《行政复议法》规定这为提起行政诉讼的前置条件。

（5）一方或双方不服上级人民政府的复议决定，向人民法院起诉。

（6）一方或双方不服一审判决，向二审法院上诉。如果二审法院判决撤销原县级人民政府作出的处理决定，判令其重新作出具体行政行为。双方还要经过下列程序。

①一方或双方对县级人民政府重新作出的具体行政行为不服，向上级人民政府申请复议。

②一方或双方对复议决定不服向人民法院起诉。

③一方或双方不服一审法院判决，向二审法院上诉。有的行政案件要经过：处理—复议—起诉—再处理—再复议—再起诉……这样不断循环的诉讼，有的还经申诉程序。从时间上计算，即使用5年时间也解决不了两村3000亩的山林权属争议。

（三）诉累不可逾越

根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，不少行政案件的诉累形成，可以说是这两部法的必然产物。如甲、乙两村民组为山林权属发生争议，争议双方或一方不服县级人民政府作出的处理决定时，按《行政复议法》第30条之规定，必须向县级人民政府的上一级人民政府申请复议，对复议决定不服，才能向人民法院起诉。

按照《行政诉讼法》第5条和第54条之规定，人民法院审理行政案件，只能对具体行政行为的合法性进行审查，经审查后，对不合法的具体行政行为，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为，只有行政处罚显失公平时，才可以判决变更。所以，人民法院对甲、乙两村民组的起诉，只能对具体行政行为的合法性进行审查，若该具体行政行为不合法时，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。甲、乙两村民组的一方或双方不服一审判决，上诉二审法院。若二审法院维持一审法院判决，由被告重新作出具体行政行为。甲、乙两村民组一方或双方不服行政机关重新作出的具体行政行为，又按第一次寻求解决

山林权属争议之路进行第二次艰苦跋涉。甚至有可能进行第三次、第四次……活塞式运动的漫长诉讼之路。如某县xxx村民组与xxx村民组的山林权属争议，就经历了长达10年的诉讼历程，至今未能解决，仍在诉讼的道路上艰难行走。

（四）审判要素不全

从审判的要素构成来看行政审判的要素构成：(1)审判主体为人民法院；(2)诉讼主体为诉讼参加人；(3)与审判结果无关的诉讼参与人；(4)在人民法院的主持下，通过公开审理，查明案件的客观事实真相；(5)人民法院在查清案件事实的基础上，按照行政程序法规范和行政实体法规范，对当事人的争议作出谁是谁非的判决。

按照《行政诉讼法》的有关规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查后，作出撤销或部分撤销具体行政行为，重新作出或不重新作出具体行政行为的判决。而不对当事人的争议作出判决。因此，现行的行政审判就缺少对当事人争议作出谁是谁非的判决这一重要的构成要素。

二、行政案件下降的立法思考

笔者认为：要解决行政案件下降的根本原因，增强行政监督关系中的司法监督力度，提高公民、法人和其他组织的诉讼积极性。建议在修改《行政诉讼法》时，增加下列内容。

（一）扩大起诉范围

扩大行政监督关系中的司法监督的范围，是加强行政监督的有力举措；是保护相对人合法权益的有效途径；是对行政机关依法行政，对广大公民、法人和其他组织遵守法律规范的有效鞭策。因此，建议在修改《行政诉讼法》时，将行政机关依据行政规章和行政规范性文件，对相对人作出的具体行政行为列为可以起诉的范围。使广大公民、法人和其他组织有更多的机会和更高的热情参与行政诉讼。

（二）清除诉累根源

按照现行的《行政诉讼法》之规定，其诉累的根源在于：人民法院对行政机关的具体行政行为作出撤销或部分撤销，并重新作出具体行政行为的判决后，行政机关只要按照《行政诉讼法》第55条之规定，只要不以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为就是合法有效的。在司法实务中，由于“基本相同”没有一个法定尺度，很难把握行政机关在法院判决前后作出的两个具体行政行为在何种情况下为“基本相同”。一般，只要行政机关重新作出的具体行政行为相对于原具体行政行为有部分改变，便视为合法。但由于行政机关重新作出的具体行政行为改变的性质、数量、处罚程度不大，相对人对此仍不服，又继续进行诉讼，从而形成诉累。因此，建议在修改《行政诉讼法》时，增加“凡行政诉讼法当事人以行政机关重新作出的具体行政行为向人民法院起诉的，人民法院有权对行政机关重新作出的具体行政行为判决变更。”

注：该文发表于《贵州审判》杂志2003年第1期