王某某不服上海市自然资源确权登记局

不动产有关系注记案

案件简介

申请人王某某与其妻瞿某某（已故）共同出资购买本案系争房屋，因年事已高，故借用长子本案第三人王某甲的名义获得买房贷款资格，申请人称王某甲实际未出资

。

申请人夫妇与第三人共同与出售方签属了房屋买卖合同，并共同申请办理不动产转移登记。2009年3月，相关房地产主管部门（相关登记职能现由被申请人上海市自然资源确权登记局承担）核发了系争房屋房地产权证，载明权利人为3人，但并无“共同共有”字样。2014年12月，申请人夫妇进行了遗嘱公证，系争房屋在两位老人均去世后由4名子女各继承1/4。2018年6月，申请人的幼子、案外人王某乙去被申请人处查询，发现系争房屋在登记簿上已被注记为“共同共有”。

案外人即向法院提起分家析产的民事诉讼。受案法院认为系争房屋已被行政机关登记为共同共有，故在不撤销共同共有登记的前提下，民事案件无法处理。

为此，申请人于2019年1月向上海市人民政府（以下简称复议机关）提起行政复议，主张其并未就系争房屋共有关系作出明确约定，被申请人将系争房屋注记为“共同共有”违背了其意愿、侵害了其合法权益，相关“共同共有”注记事项应予删除。

被申请人答复称，申请人与第三人系家庭关系，在登记申请阶段未就共有关系作出约定，故其依据《物权法》第一百零三条“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有”之规定，直接注记为“共同共有”。该行政行为合法适当，请求复议机关予以维持。第三人称其为购买系争房屋申请贷款并提供抵押，系争共有关系注记并无不当，请求维持。

裁判要点

因不动产登记涉及当事人重大民事权益，民事与行政法律关系交织，长期以来在救济渠道上民事诉讼与行政复议、行政诉讼孰先孰后如何衔接不够明确，故本案受理以后作为重大典型案件提交上海市人民政府行政复议委员会审议。

复议委员会重点围绕“不动产登记申请人未就共有关系作出明确约定时，不动产登记机构直接将其注记为共同共有是否合法”这一争议焦点进行了审议。审议认为：

（一）不动产登记机构对共有关系予以注记虽然在直接法律依据上有欠缺，但总体上仍符合法律精神和立法目的。从现有法律法规规章规定来看，主要是对共有关系作了界定与区分，而在是否需要登记以及如何进行登记方面则暂付阙如。如国家层面《不动产登记暂行条例》对此即无规定。

《物权法》第一百零三条属于人民法院适用的民事确权规范，并非行政机关据以登记的直接依据。本市层面，现行《上海市房地产登记条例》第十条也只是规定了共有人应当共同申请，但后续如何进行登记则未明确。

实践中不动产登记机关普遍进行共有关系登记，相关登记文书中对此亦有体现。从登记制度的公示公信要求和完整性来看，不动产登记机构对共有关系予以注记有其必要性与合法性，有利于体现保护物权的法律精神和立法目的，对此复议机关应予支持。

（二）不动产登记机构对共有关系类型的注记应限于当事人有明确约定情形，当事人未约定或约定不明的，无权直接作出推定。共有分为共同共有和按份共有。在当事人有明确约定的前提下，不动产登记机构可以予以注记。但在当事人未作约定或约定不明时，无权直接依据《物权法》第一百零三条民事确权规范作出共同共有的推定。此时，不动产登记机构可以如实进行注记，如记载为“共有（未约定）”。

这是由登记行为的行政确认性质所决定的，在登记环节，当事人没有就物权的特定类型作出明确意思表示的情况下，行政机关不宜直接代替当事人作出认定。

综上，复议委员会建议复议机关作出复议变更决定，将注记内容由“共同共有”变更为“共有（未约定）”。复议决定制作过程中，申请人主动撤回了行政复议申请，案件于2019年6月28日终止审理。为解决面上同类问题，复议机构专门向被申请人制发复议建议书，要求其按照本案复议委员会的审议意见，面上作统一处理，妥善处理好不动产共有关系的登记工作。

指导要点

不动产关系到人民群众的切身利益、市场的良性运转和经济社会的总体发展与稳定，是各类争议的重要源头。不动产登记机构必须审慎、合法、规范行使自己的登记权力，做到不越位、不错位、不缺位；复议机关也要妥善处理好行政救济与民事救济之间的关系，做到既监督依法行政又有利于争议的源头妥善解决。

（一）不动产登记应体现

行政确认的本质属性

行政确认是行政机关依申请，就特定事实或法律状态作出的证明、认可、承认等活动。不动产登记是一种典型的涉及物权产生、变动和灭失的行政确认行为，核心是解决权利的公示公信问题。

这决定了它必须严格依据法律事实和登记申请人的意思表示，并在法定职责范围内实施。在当事人未就共有关系作出约定或者约定不明时，不动产登记机构不能直接超出当事人的意思表示范围，援引民事确权法律规范，代替人民法院或仲裁机构作出确权判断。确权显然超出了确认的范围，是对权利的处分，有违行政确认的本质属性，亦超出了不动产登记机构的职责权限。

本案中之所以会产生案外人去法院提起民事诉讼，法院不予受理，就是因为不动产登记已就共有关系作出了明确认定，具有行政行为的拘束力。

（二）复议机关应当处理好监督

依法行政与妥善解决争议的关系

不动产登记具有双重属性，一方面它是行政机关实施的行政确认行为，当事人有权申请行政复议，行政复议机关负有依法审查的法定职责；另一方面，它又是相关民事行为产生物权效力的重要环节，围绕民事事实和行为效力的基础关系争议之解决，离不开民事诉讼、仲裁的积极参与。

行政救济与民事救济两大制度如何有效衔接和相互配合，究竟是先民后行还是先行后民，一直是困扰实务工作的难题。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法〔2010〕15号）在这方面作了有益探索，第八条明确当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，即采取先民后行。

由于该规定仅适用于行政诉讼，行政复议制度未就民行关系作出明确规定，据此，复议机关对于涉及民事基础关系争议的行政复议申请，仅能参照上述规定精神，先行引导当事人提起民事诉讼，当事人拒绝的，则仍应受理并作出审查决定。

无论是哪一种情形，复议机关都应当认真审阅申请人的复议申请材料，对其中发现的依法行政问题，以复议意见书、建议书或复议决定等适当方式履行监督职责。对于不属于上述情形的，复议机关均应按照一般复议案件办理。

本案中，鉴于申请人并不否定整个不动产登记，仅要求删除其中“共同共有”注记，不存在民事基础关系争议，故复议机关在审查中未深度介入行政复议与民事诉讼的衔接关系。

审查过程中，申请人主动撤回申请，从争议已得到有效解决的角度，复议机关予以同意撤回；但从监督依法行政角度，对发现的问题，仍以复议建议书的方式向被申请人指出并要求改正，体现争议化解与监督权力的有效结合，最大限度地发挥行政复议的功能。

（三）充分发挥行政复议委员会

民主科学决策的功能

行政复议为政府内部的层级监督制度，日常办案以封闭式的书面审理、请示报批为主，直接影响了行政复议的公信力，客观上也不利于办案质量与效果的提升。

2011年以来，根据国家有关要求，上海探索行政复议委员会制度，形成了社会专家和律师参与案件审议、实施“案件调查权与审议权分离、建议权与决定权分离”、“外部委员占多数、票决制”等有效经验，解决了一大批重大、复杂疑难和新类型案件，并于2016年荣获第四届“中国法治政府奖”。

本案中参与审议的7名委员中，复议机构以外的非常任委员即有6位，其中既有行政法与民法的理论专家，也有律师和房地产实务专家，他们的有效参与切实保证了本案审理结论的公正性与权威性，对面上依法行政工作起到了积极的指导与监督作用。