教师权利救济途径法律解析

教师作为中华人民共和国公民，既有宪法规定的普通公民的基本权利，也有教育法和教师法等法律规定的教师所具有的特殊权利，但是随着教育管理体制和学校人事管理制度的改革已经逐渐展开，随着社会矛盾的逐渐凸显，教师的合法权益被侵害之现象时有发生。这主要是因为教师的职业性质决定的，教师在依法履行职责的过程中，免不了和学生及其家长、学校、教育行政部门、人事部门、其他教师等社会各界人士进行接触，也往往在和这些主体之间发生矛盾和冲突，那么教师的权利被侵害后，究竟怎样维护自己的合法权益，如何寻求救济？就成为摆在广大教师面前的一个重要问题了，尽管近几年来，教师继续教育培训也进行过普法教育，但大都流于形式，按照人事部门的规定交钱，然后抄答案或不用答卷了事，其结果是教师根本不知如何维护自己的合法权益，作者由于和教师有不解之缘，常听到教师各种各样的苦恼和委屈，多少次为他们遭受不公待遇而深表同情，为他们不能正确维权或不敢维权而扼腕叹息，基于此种原因，本文试图从法律的角度解析教师维护自己权利的方法和途径，以期待能为广大教师指点迷津。 教师作为中华人民共和国的普通公民，教师的权益被侵害，教师可以和侵权人和解、调解、仲裁、诉讼等方式来解决纠纷，鉴于相关法律法规规定的较为详细，本文在此不在赘述。 随着社会分工逐渐细化，职业也越来越多，而专门由法律规范其行为的职业并不多，比如法官、检察官、警察和律师，与之相对的法律有《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》，教师作为一个职业群体，对应的法律是《中华人民共和国教师法》，该法和其他一些法律、法规和规章对其权利、义务及权益救济途径做了一些专门的规定。这正是本文所要论述的。一、教师和学校及教育行政部门的关系（一）在公立学校中，教师和学校及教育行政部门的关系为了理解和掌握教师权利救济的途径，必须厘清教师和学校及其教育行政管理部门（即教育局、教育厅，有些地方是教育委员会）的关系，由于我们所处的时代跨越了计划经济体制和市场经济体制的转变，因此目前教师有事业编制的，属于国家干部，也有合同制编制的，由学校和教师签合同，实行合同管理。1、事业编制型教师和学校及教育行政部门的关系在九十年代中期以前，从高等师范院校和中等师范学校毕业统一分配的学生均属于事业编制的国家干部，当然也有通过其他一些正当或不正当的方式安排为事业编制的人员充当教师，这是在计划经济体制人事关系，这部分教师一直是作为国家干部来对待，教师的管理也一直沿用党政机关对公务员的管理办法，教师套用的也是行政级别（后来逐渐有所区别），对这部分教师学校是没有人事权的，学校只是受教育行政部门和人事部门的委托，管理和使用这些教师，所以这部分教师实际上属于教育行政部门和人事部门派遣到各中小学的工作人员，教师和学校及教育行政部门的关系是行政管理和被管理的关系，一直到现在这部分教师的性质也没有转变。2、合同编制型教师和学校及教育行政部门的关系事业编制的教师由于学校对其的管理权限有限，使用起来有很大的局限性，同时也不利于把社会各界的精英吸收到教育队伍中来，这种单一的教师分配制（即任命制）已经不能适应教育改革和形势发展的需要，进入在九十年代中期以后，随着《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国教育法》的颁布，教师聘任制度逐渐实施，1994年实施的《中华人民共和国教师法的》第十七条规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定”。近几年来，各教育行政部门和人事部门联合采取公开、公平、公正的方式向社会招聘教师，由学校和教师签合同，实行合同管理，即属于合同制的教师。在这种新型的聘用合同关系中，学校和教师之间的法律关系发生了实质性的变化，行政任命的法律关系变成了平等自愿、双向选择、权利义务对等的合同法律关系。教师和学校双方地位平等，都有相互选择的权利。学校依据聘任合同管理教师，也可以依据合同解聘不合格的教师，教师和学校是平等的民事法律关系，具体表现为：虽然学校有权对教师进行管理，但主要是依据聘任合同进行管理，教师和学校不存在行政隶属关系，学校和教师都要受聘任合同的约束。3、两个与理论与现实相冲突的问题第一，事业编的教师能否解聘或不聘任？按教师法第十七条之规定是可以的，“应当逐步实行教师聘任制”的文义解释是包括事业编教师的，再者从教师法的立法本义就是要实行聘任制。即不管是事业编教师还是经招聘已参加工作的合同制教师，重新“洗牌”后一律实行聘任制。既然是聘任制，就有相互选择的权利，根据择优竞聘的原则，学校有权不选择事业编的教师，而选择合同制的教师，但是，现实中若把合同编的教师解聘或不聘任还尚可，若把事业编的教师解聘或不聘任是一件不容易的事。第二，实行聘任制后，教师和学校真是平等的民事法律关系吗？实行聘任制后，教师和学校的关系理应是平等的民事法律关系，但真是这样吗？这要看合同的性质，教师和学校签订的合同是民事合同还是行政合同，随着教师聘任制的推行，这是一个值得商榷的问题，笔者现在也难以定性，唯一能够肯定的是，既有平等主体之间民事合同的性质，也有行政权力干预的行政合同的性质，从聘用合同的主体构成分析，合同的一方是法律法规授权的学校，是在履行国家教育的公共权力的事业单位，在某些方面是行使行政机关的职权，比如管理学生学籍、颁发毕业证等行为，完全是行政职能。而合同的另一方是教师，其教育教学行为本身就体现出较强的公共属性，是国家教育事业的执行者，其职业具有专业性及崇高的社会地位，而学校和教师所签的聘用合同还要受一些特殊监督和制约，也不是一般的劳动合同。所以笔者以为，学校和教师之间的聘任合同不是典型的行政合同，也并非完全是平等主体之间的民事合同，而是介于二者之间的但更接近于行政合同的一种特殊的合同。尽管教师和学校的关系是聘用和被聘用的关系，但和教育行政部门的关系仍然含有行政管理和被管理的关系。（二）在私立学校中，教师和学校及教育行政部门的关系私立学校是依据《中华人民共和国民办教育促进法》和《社会力量办学条例》设立的，1995年3月公布的《中华人民共和国教育法》第二十五条第三款规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，《中华人民共和国教师法》第二条规定，“ 本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师”。从以上法律规定我们可以看出，私立学校属于公益性质的事业单位，在法律规定的限度内，有高度的自治权。私立学校的教师其权利和义务也受教师法和教育法的调整。私立学校是通过招聘的方式录用教师的，教师的聘任遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任，从合同双方的主体来看，聘任合同是平等主体之间的民事合同，教师和学校的关系是建立在聘任合同基础上的平等关系。所以这部分教师和学校的关系是劳动合同关系（但又不适用劳动合同法，见下文），和教育行政部门不存在直接的行政管理和被管理关系。二、教师权利被侵害的情形及其救济途径权利救济是指教师的合法权利受到侵害，通过法定的程序和途径使受侵害的权利得到法律的补救。教师的权利被侵害的情形很多，本文就一些主要的情形作一法律分析，并从法律的角度分析救济途径。（一）教师的工资达不到法律规定的标准及其救济途径教师的工资达不到法律规定的标准，这是一个让广大教师倍感失望的话题，也是教师法实施过程中的最大难题。教师法第二十五规定，“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”。这里的工资并非指基础工资，根据经国务院批准由国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》第三条第二款之规定，工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”这句话用数学语言描述就是教师的工资必须“大于或等于”公务员的工资，“应当”的含义是钢性的而不是弹性的，但现实情况是，教师的工资总比公务员低。当初在教师法颁布后，广大教师对此条赞不绝口，认为教师的待遇有保障了，但现实告诉我们，法律的规定并非完全能够执行，由于政府相关领导对教育优先发展的战略存在着抵触情绪，所以一直以来教师的工资至少是低于当地公务员的水平，正如著美国法学家伯尔曼所言“法律必须被信仰，否则形同虚设”。这还不说，教师的工资往往不能按时发放，据笔者了解，内蒙古XXXX市XXX区教师的工资在月底甚至下月初才能发放。而教师法第七条规定，教师应按时获取工资报酬。我们不禁要问，中国的法律难道就不能严格实施，是形同虚设吗？在此笔者建设，教育行政主管部门的领导和学校的校长要主动向当地人大及其常委会反映，向党的机关反映，督促人大履行法律监督之职能，发挥党的领导作用，认真贯彻实施教师法，使各级组织及其领导充分认识教育优先发展的战略地位，实践科学发展观。同时广大教师也可以依法上访，使政府重视教师的待遇，严格执行教师法的规定，确保教师的工资等于或大于公务员的工资。另外，教师也可以依据教师法第二十五条之规定，以当地政府为被告，以行政不作为这一具体行政行为为诉讼理由，向当地法院提起行政诉讼，通过司法权对行政权的监督来维护自己的合法权益。当然这条路不好走，因为法院和政府之间存在着人、财、物的联系，所以很难立案。以上讲的是公立学校教师的工资问题，对私立学校的教师，教师法第三十二条作了原则性规定，由举办者自行确定并予以保障。（二）教师工伤的法律救济途径职工因工作遭受事故伤害或者患职业病的称为工伤，2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》的适用主体是企业和有雇工的个体工商户，不适用于国家机关和事业单位的职工，尽管该条例第六十二条授权国务院人事行政部门、民政部门、财政部门另行规定，但直到2005年年底，上述几部门才联合出台了关于机关、事业单位、社会团体工伤的规定，但各地依据其规定的实施情况并不理想，过去一段时间，相当一部分事业单位职工的权益没有得到有效的保障。主要原因：一是体制不顺，政出多门；二是地方政府对事业单位依据何种方式管理的政策不明确，无所适从；三是各单位财力不同待遇标准也不同；四也是最关键的是资金渠道不落实。我国事业单位的主体是基层的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构。其管理方式有二，一是依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位，二是不参照或者依照家公务员制度管理的事业单位。笔者所在的事业单位究竟是那种管理方式至今也不明确。按照劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知第一条和第二条之规定，学校教师工伤的处理方式也有两种，一种是依照《工伤保险条例》的规定执行，另一种是执行国家机关工作人员的工伤政策，其评残条件参照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行，评残程序、伤残保健金、补办评残手续和伤残怃恤关系转移按照财政部、民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》执行，其待遇按《军人抚恤优待条例》的规定执行。但是按照《工作保险条例》的规定，其待遇是远高于按照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》、《军人抚恤优待条例》规定的，所以第一种处理方式更有利于教师权益的保护。依照《工伤保险条例》第十四条之规定，下列七种情形应认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到机动车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。按第十五条之规定，以下三种情形视为工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。限于篇由幅，本文只论述在上下班途中，受到机动车事故伤害的这一类工伤的救济途径。由于现在机动车数量越来越多，所以教师在上下班途中受到机动车伤害的也越来越多，在发生交通事故的情形下，如果有加害人且加害人承担责任的情况下，既可以按照《工伤保险条例》的规定获得赔偿，也可以要求加害人赔偿。究竟采取何种方式决定于个案的具体情况，比如加害人一无所有，那么只能按工伤处理才能得到救济，反之如加害人极其富有，且按人身损害赔偿得到的利益更大一些，可按人身损害赔偿处理。但是受害教师能否既得到工伤赔偿又得到加害人的赔偿呢？法律、法规并没有明确的规定，司法实践中一般均持否定态度，笔者认为，工伤是学校对教师的一种福利，加害人的赔偿不应抵消工伤赔偿，受害教师有权获得双份赔偿，这样才能体现以人为本之理念，而且法律也并未禁止获双份赔偿。但遗憾的是各地纷纷出台了一些地方性法规或规章，都否定了受害人获双份赔偿，而且要求先进行民事赔偿，而后才能进行工伤赔偿。这是地方政府为了减轻自己的责任、维护自己的利益所做的不当规定。例如内蒙古自治区《工伤保险条例》实施办法第十三条规定，由于交通事故引起的工伤，应当首先按照《道路交通法》和有关规定处理，赔偿低于工伤保险待遇的，由工伤保险基金补足差额；由于交通肇事者逃逸或其他原因，受伤职工不能获得交通事故赔偿的，才由工伤保险经办机构按照《工伤保险条例》的规定支付待遇。第十四条规定，工伤事故兼有第三者民事赔偿责任的，先按民事赔偿处理，赔偿低于工伤保险待遇的，由工伤保险基金补足差额。所以教师如果发生了事故伤害，既要积极进行民事赔偿，也要积极进行工伤认定。1、民事赔偿教师上下班途中因交通事故而致人身损害的，按《道路交通安全法》76条之规定，由保险公司在其责任限额内先行赔偿，其超出限额的部分，根据交通事故责任认定的比例，确定获赔之数额。具体赔偿项目依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》之规定包括下列几项：医疗费、误工费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费、残疾赔偿金、死亡赔偿金、被抚养人生活费、精神损害抚慰金等费用。教师或其近亲属首先要和加害人协商，协商不成的可以找有关部门调解，调解达不成协议的，委托律师进行诉讼，当然也可以不经协商、调解直接进行诉讼。其中通过协商和调解方式获得赔偿简洁方便，但达成的协议没有强制力，不履行协议还得通过诉讼解决，通过诉讼方式获赔程序繁琐，但有强制力。教师如在交通事故中承担全责或主要责任，获得的赔偿数额少于工伤赔偿数额的，由工伤保险基金补足差额，则需进入工伤赔偿程序。2、按《工伤保险条例》进行救济获得工伤保险待遇要经过三个程序，即工伤认定、劳动能力鉴定和获得工伤待遇。其一，要进行工伤认定，这是获得赔偿的前提，在上下班途中遇机动车伤害的情形很多，按照劳动和社会保障部的规章规定，下列情形均为工伤，这里“上下班途中”既包括教师正常工作的上下班途中，也包括教师加班加点的上下班途中。“受到机动车事故伤害的”既可以是教师驾驶或乘坐的机动车发生事故造成的，也可以是教师因其他机动车事故造成的。教师自己驾车的，即使是违章驾驶（甚至是无证驾驶）也是工伤。但醉酒驾车导致伤亡的不是工伤。根据《工伤保险条例》第17条、第53条规定，享受工伤保险待遇的教师，如果发生工伤而学校未在规定的期限30日内向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，教师本人或其近亲属可自工伤事故发生之日起1年之内，直接向劳动保障行政部门申请工伤认定。教师对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。私立学校的教师工伤认定，完全和上述步骤相同。其二，要进行劳动能力鉴定，这是获得赔偿金额多少的依据，教师经治疗伤情相对稳定后存在残疾、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定。劳动功能障碍分为十个伤残等级，最重的为一级，最轻的为十级。生活自理障碍分为三个等级：生活完全不能自理、生活大部分不能自理和生活部分不能自理。劳动能力鉴定由用人单位、工伤教师或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，并提供工伤认定决定和职工工伤医疗的有关资料。设区的市级劳动能力鉴定委员会收到劳动能力鉴定申请后，应当从其建立的医疗卫生专家库中随机抽取３名或者５名相关专家组成专家组，由专家组提出鉴定意见。设区的市级劳动能力鉴定委员会根据专家组的鉴定意见作出工伤职工劳动能力鉴定结论；必要时，可以委托具备资格的医疗机构协助进行有关的诊断。设区的市级劳动能力鉴定委员会应当自收到劳动能力鉴定申请之日起６０日内作出劳动能力鉴定结论，必要时，作出劳动能力鉴定结论的期限可以延长３０日。劳动能力鉴定结论应当及时送达申请鉴定的单位和个人。申请鉴定的学校或者教师对设区的市级劳动能力鉴定委员会作出的鉴定结论不服的，可以在收到该鉴定结论之日起１５日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。其三，享受工伤保险待遇，这是认定工伤的目的，教师完成工伤认定和劳动能力鉴定之后，就可以按照《工伤保险条例》或者《军人抚恤优待条例》的规定执行，此处不在赘述。实践中，公立学校和私立学校依照规定应当参加工伤保险而未参加，在未参加工伤保险期间教师发生工伤的，由学校自己按照《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。（三）学校侵权的救济学校侵犯了教师的职务聘任、科研、工作条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利等合法权利，教师应采取何种方式进行救济，按理说，无论公立学校中的合同制教师还是私立学校的教师，与学校所形成的应当是劳动合同法律关系，本来是可以按照《劳动法》和《劳动合同法》的规定维护自己的合法权益，但是由于其身份仍是教师，但根据教师法第三十九条之规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，所以上述教师虽然持有聘任合同，但也难以根据合同维护自己的权益，也不能先进行劳动仲裁，对仲裁不服进行诉讼。只能先向教育行政部门提出申诉，申诉处理成为教育行政机关的具体行政行为后，根据行政复议法和行政诉讼法才能进入复议或诉讼程序，对申诉结果不服者可提起行政复议，对复议结果不服的提起行政诉讼，或对申诉处理不服可直接起行政诉讼。按照特别法优于一般法的规定，所以教师的维权不适用《劳动法》、《劳动合同法》，可恨的《教师法》第三十九条，实际上限制了教师维权的途径，面对教师管理合同化的趋势，建议修改《教师法》第三十九条，使其适应《劳动法》和《劳动合同法》保护教师自身的权利，当然也可以调整《劳动法》的适用范围，把公立学校合同编制的教师和私立学校的教师列入。可喜的是，在2003年9月17日，人事部、教育部印发了《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》的通知，其中第15条规定：“教职工与学校在履行聘用(聘任)合同时发生争议的，应由教师人事争议调解委员会先行调解；调解未果的，当事人可以向当地人事争议仲裁委员会申请仲裁。”为教师维权提供了另外一条途径。所谓人事争议仲裁，是指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动，是行政权力与司法权力相结合而采用的一种解决人事争议纠纷的方式。人事仲裁的处理遵循先行调解、及时裁决的原则，对调解未达成协议的，仲裁庭应当及时裁决，人事仲裁委员会处理人事争议案件，一般在受理之日起60日内结案，使双方权益得到及时保障。由中央组织部、人事部、总政治部公布，2007年10月1日起施行的《人事争议处理规定》第三条规定，对人事争议仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。对于侵犯事业编制教师的权利，按照教师法的规定和关于深化中小学人事制度改革的实施意见中的规定来维护自己的合法权益，也只能通过上述途径维护自己的合法权益。（四）教育行政部门侵权的救济教育行政部门属于行政机关，其对教师的决定是具体行政行为，按照行政复议法和行政诉讼法的规定，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼。若选择行政复议，可向上一级教育行政部门或同级人民政府提出复议申请，复议机关在60日内作出复议决定，对复议决定不服的可向人民法院提起行政诉讼，也可直接提起行政诉讼，对行政诉讼不服的可以上一级人民法院上诉。教师的合法权益被侵害的情形还很多，不管什么情形都要依据法律法规维护自己的合法权益，英国有句谚语：“有权利而无救济，非权利也”，尽管教师法规定了教师许多权利，但也要敢于维权、善于维权，为此，教师只有熟悉维权途径，才能充分保障的自己的合法权利，为贯彻国家的教育方针，为教育教学事业作出更大的贡献。