浅析城乡建设用地“增减挂钩”背景下农民合法权益的维护

2008年10月23日，《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》发布。《纲要》规划期内，全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。如此一来，一方面，实现18亿亩耕地保有量成为这一时期不能突破的“红线”；另一方面，工业化、城市化迅速发展又对建设用地的需求量日益增多，土地资源成为制约经济社会发展的瓶颈。在这一背景下，为了缓解建设用地供需矛盾，推动新农村建设，促进经济社会可持续发展，“增减挂钩”政策顺势由国务院出台并付诸实施，然而，实施过程中如何平衡政府、农村集体经济组织、失地农民、新土地使用者四者之间的利益分配，尤其是失地农民合法权益的保护，则攸关该政策的成败，对于“增减挂钩”政策能否发挥其实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，促进新农村建设，加快城市化进程，城乡用地布局更合理等的目标具有重要意义。

一、城乡建设用地“增减挂钩”政策的内涵

城乡建设用地土地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证建新拆旧项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

二、城乡建设用地“增减挂钩”政策提出过程及深化

国务院2004年出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号），该文件第二部分中明确指出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为了落实28号文件，国土资源部专门下发了《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知（国土资发【2005】207号），形成了完整的挂钩政策。

2006年4月，国土资源部正式批准了天津、山东等5省、市开展第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作。

2008年6月27日中华人民共和国国土资源部国土资以【2008】138号文件的形式发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。进加强和规范了城乡建设用地增减挂钩试点工作。

2010年12月27日，国务院正式印发了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》

重点是进一步规范，确保增减挂钩试点规范、健康、有序开展。

三、城乡建设用地“增减挂钩”政策实践中侵害农民合法权益的现象

“增减挂钩”政策的实施在保护耕地、促进城乡统筹发展等方面发挥了重要作用，然而，该政策的实施也引发了一系列地经济与社会问题。一些地方以城乡建设用地增减挂钩为名非法转让集体土地；少数地方片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模；一些地方的农民“被逼上楼”；更有甚者，有些地方竟发生了强征强拆引发的恶性群体性事件，干群关系骤然紧张，群众上访次数亦急剧增减，与当前国家维稳的大局背道而驰。既不利于增减挂钩工作的进一步推进，又对我国正在进行的和谐社会建设产生不良影响。

四、城乡建设用地“增减挂钩”政策实施过程中如何保护农民的合法权益

“增减挂钩”政策的实施涉及政府、集体经济组织、新土地使用者以及农民四方主体，积极寻求平衡四者之间利益的理想之道，尤其是着重保护相对处于弱势地位的农民的利益，对于政策能够达到预期效果具有重要意义。

1、国家层面:

（1）各级政府严格执行国务院颁布的有关城乡建设用地增减挂钩相关的政策、法规。

(2)把切实维护农民合法权益作为该政策实施的出发点和落脚点。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重民意，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。保障农民的知情权、参与权与收益权。

（3）严谨侵害农民权益。开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证、充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体经济组织和农民的同意，不得强行开展增减挂钩试点。

（4）严谨盲目大拆大建和强迫农民住高楼。涉及农村拆迁安置的新居建设，要为农民提供多种建房选择，保持农村能特色和风貌，保护具有历史文化价值和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。严禁在农村地区盲目建高楼、强迫农民住高楼。

（5）通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须明晰产权、维护权益原则，合理分配增值收益。增值收益全部返还农村，用于农村集体发展生产和农民改善生活条件。

（6）严禁突破挂钩周转指标。实施增减挂钩试点的省（区、市）要严格国家下达的挂钩指标，组织审批和实施试点项目，严禁突破挂钩指标设立挂钩项目区，严禁项目区跨县级行政区域设置，严禁循环使用周转指标。

2、集体经济组织:

（1）集体经济组织严格依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。

（2）征地补偿费的使用、分配方案涉及村民的切身利益，必须经村民会议讨论决定方可办理。

（3）集体经济组织协助政府开展工作的情况，应及时向村民公布，接受村民的监督。

（4）村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。

3、新土地使用者:

（1）新土地使用者应依照法律规定，及时足额支付土地出让金。

（2）完善相关法律，以法律的形式强化新土地使用者的社会责任。

4、农民自身:

作为处于相对弱势地位的农民如何在城乡建设用地增减挂钩背景下维护自身的合法权益，除了以上主体的努力之外，更重要的是农民自己要有法律意识。一方面，要懂得运用法律防范风险，另一方面，自己的合法权利遭到侵犯时，懂得运用法律手段为自己权利而斗争。

（1）明确城乡建设用地增减挂钩政策的真谛。增减挂钩政策实施的目的是为了促进新农村建设、加快城市化进程，实现城乡统筹发展。保障农民的利益一直是该政策强调的重点。

（2）土地使用权上预先设防。广大农民要重视土地使用权登记发证制度，及时完善自己的土地登记。

（3）寻求补偿标准的公平。对由于土地被征用而给失地农民带来的现实的及可预见的一切可量化的损失全部进行补偿，充分维护自身的合法权益。

（4）上访要坚持依法进行。根据相关部门近几年的统计数据表明，近年来在全国各地进京上访的人中，有40%以上属于拆迁纠纷引起的，到建设部上访的人群中有80%以上属于拆迁纠纷引起的。正确的信访手段，是房屋征收维权的重要补充。被征收人在采取维权措施时，依法运用信访权，必要且可行。但被征收人上访要讲规则，要了解信访制度，在信访过程中应当遵守法律、法规，防止授人以柄。

（5）维权一定要遵循合法、理性的原则。当合法权益遭到非法侵害时，务必要在遵守国家相关法律法规的前提下，依法维权，而不是走极端，毕竟目的是为了解决问题，而不是激化矛盾。

（6）充分行使法律赋予的权利。积极广泛参与，充分保证自己的知情权、监督权。

城乡建设用地增减挂钩政策若正确实施确实是一项利国利民的好政策。但其在具体实施过程中不可避免地出现了一系列地问题，尤其是广大农民的权益没有很好地得到保护。而问题的关键在于如何平衡政府、农村集体经济组织、新土地使用者、农民四者之间的利益。增减挂钩以后的实践中，我们应积极探索、总结、寻求四者之间利益平衡点，以求达到增减挂钩政策理想之境。