举证责任在理论上和司法实践中有不同的看法与做法。归纳起来，对举证责任有以下几种看法：1、权利说，即认为举证责任是当事人的权利。2、义务说，即认为举证责任是当事人的义务。这些论点都有偏颇之处。权利说显然混淆了举证与举证责任这两个概念。在诉讼中，当事人举证请求法院作出有利于自己的裁判，反驳对方的主张，确实是当事人的权利，但举证责任决非权利，因为权利的基本特征是可以放弃。而根据行政诉讼法的规定，如果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于败诉的地位，即举证责任是不得放弃的，它不符合权利的基本特征因而不是权利；义务说根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应，也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自己的利益，即证明自己的主张是合法适当的，其放弃行使只会使自己处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务。

笔者认为，举证责任即证明责任，是当事人必须履行的责任，也是法律假定的一种后果。其本质特征是将当事人的举证与其诉讼结果直接联系起来，课以当事人一种诉讼风险，即如果不能提供证据，就将承担败诉的结果。故它是行政诉讼证据制度的核心内容。

由于行政诉讼的特殊性，决定了行政诉讼中的举证责任，不同于其他诉讼活动的举证责任。行政诉讼中的举证责任具有以下几种特征：

1、行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人的举证责任置于同等地位。

2、行政诉讼举证责任的分配相对确定，就是说在行政诉讼中，对于被诉具体行政行为的合法性由被告承担举证责任，而原告并不会因为证明不了被诉具体行政行为是违法的而败诉，这不同于民事诉讼中“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。行政机关的举证责任是单方责任，即对被诉的具体行政行为的合法性由被告承担举证责任，这不同于民诉中的“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。

3、行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件：在举证的时间上，也有特殊限制，即被告应当在一审答辩期内向人民法院提供证据。

行政诉讼中的举证责任分配应当是：对具体行政行为的合法性应当由被告承担举证责任，这就意味着，如果作为被告的行政机关不能提供证据证明自己被诉的行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，也无须所谓法院依职权不能查明其行为合法的证据，就应当径行判决行政机关败诉。理由是：

1、行政行为的合法要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决，即行政机关在作出裁决之前，应当充分收取证据，然后根据事实，对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或者其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出行政行为后被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。这是被告承担举证责任的基础。

2、在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时，无须征得公民、法人或者其他组织得同意。而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法性，否则应当承担败诉的后果，而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任。否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种不同地位，原告将无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。在这种情况下，当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。

3、行政机关的举证能力比原告要强，在一些特定情况下，原告几乎没有举证能力，有的案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。如是否对环境造成污染，污染的程度多大，某项独创是否获得发明专利，药品管理中伪劣药品的认定等等，这些都是原告无法收集、保全的，因而要求原告举证是超出其承受能力的。

以工伤认定为例，《工伤保险条例》第十九条第二款规定了在工伤认定行政程序中，用人单位承担举证责任的原则，明确了工伤认定行政程序中举证责任的分配问题，体现了对弱者的倾斜。 《工伤保险条例》第十九条在用人单位和受伤职工是否属于工伤问题上，将举证责任归给用人单位，但是劳动保障行政部门仍要运用各种证据证明劳动者受到的事故伤害符合认定工伤或者视同工伤的法定情形，可以对事故伤害进行调查核实，最终作出工伤认定决定，由此可见工伤认定过程存在自由裁量的可能，即使法定的工伤情形规定的再细也不可能完全与现实中具体的伤害情形相一致，主观判断存在偏差不可避免，法官应尽可能尊重社会劳动保障部门在工伤认定程序中的自由裁量。

《工伤保险条例》第十九条虽然将举证责任分配给用人单位，但是受伤害职工也应承担一部分证明责任。审判实践中应正确把握和运用，不能以保护受伤职工的名义，向其倾斜过度，使用人单位和工伤保险基金管理部门承担不应承担的责任，应针对个案进行严密的分析认定，真正体现工伤保险条例的法律目的和原则。

总之，在行政诉讼中由被告负主要的举证责任并无不妥，但在特殊情况下，由原告承担相应的举证责任，也有利于督促原告对自己合法权益的保护意识。原告亦应当具有充足的证据保护意识，对适用法律有不同的意见，或者认为行政主体行政主观方面有恶意等情况下，就应当承担主要的举证责任。只有行政诉讼双方的举证责任明确、清晰，我国的行政诉讼制度才能起到其本应具有的重要意义。