【最高院裁判观点】行政诉讼起诉期限实务法律问题汇总

行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效、刑事追诉期限具有相似的作用，但又截然不同。在此，汇总最高院关于行政诉讼起诉期限判例中的裁判观点，供参考。

一、起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。

行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，其采取的是客观行为的标准，强调“行为”，其不同于民事诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起，以当事人主观感知权利被侵害为标准，强调“权利”。故《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”

【最高人民法院（2016）最高法行申1798号行政裁定书】行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，再审申请人认为其于2015年4月才知道征地行为违法，起诉期限应当从此时开始计算的主张不能成立，本院不予支持。

二、行政诉讼起诉期限属法定起诉条件，人民法院可以依职权主动审查。

人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理；受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。不同于民事诉讼时效，人民法院不主动审查诉讼时效问题。

【最高人民法院（2017）最高法行申5376号行政裁定书】行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效。诉讼时效，是权利人未在法定期间内行使权利而丧失请求人民法院依法保护其权利的法律制度。诉讼时效本质上是实体法上的制度，关系到某一实体权利应否受人民法院强制力保护。民法上的诉讼时效属于私法范畴，遵循自愿原则和诚信原则。因此，对于诉讼时效效力采取抗辩发生主义，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定，一旦义务人行使时效抗辩权，权利人即丧失胜诉权。行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条（注：该解释已废止，现应依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条）的规定，“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。即超过起诉期限的，将丧失进入实体审理的程序权利。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，所以对起诉是否符合法定条件，包括是否超过法定起诉期限，人民法院应当依职权进行审查，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。

【最高人民法院（2018）最高法行申2874号行政裁定书】对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。

三、最长起诉期限是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用最长起诉期限。

《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”此即最长起诉期限的规定，但适用该最长起诉期限是有前提条件的，即：因为行政机关未告知或者其他原因，导致行政相对人根本无法知道行政机关作出行政行为。但是，在该最长起诉期限内，一旦相对人知道了行政行为，就开始起算一般起诉期限，而不再适用最长起诉期限。对此《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第六十五条明确规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”

【最高人民法院（2017）最高法行申5426号行政裁定书】至于再审申请人提出本案应适用二十年最长起诉期限问题，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用二十年最长起诉期限。本案再审申请人于2012年1月5日即知道了行政行为的内容，不符合适用二十年起诉期限的法定条件。

四、20年最长起诉期限适用于因行政行为直接导致不动产物权发生变动的情形，而非涉及到不动产均适用最长起诉期限。

修改后的《行政诉讼法》第四十六条第二款将原来法律规定的“涉及不动产”调整为“因不动产”，使表述更为严谨，范围更加明确，必须是因为不动产直接受到行政行为影响，并以此为由提起行政诉讼以消除或改变这种影响，即行政行为对不动产具有直接处分性才适用本条规定，而不是涉及到不动产的均适用此条规定。

【最高人民法院（2017）最高法行申8347号行政裁定书】“因不动产提起的行政诉讼”，在行政诉讼中涉及两个重要问题，一是涉及专属管辖，二是涉及最长起诉期限。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排，主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量，以及就近执行判决。实践中，对于何为“不动产”并无争议，一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产，主要指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）及其地面附着物。真正存在争议的是何为“因不动产”，亦即如何界定“因不动产提起的行政诉讼”。通说认为，一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。“因不动产提起的行政诉讼”，也涉及最长起诉期限的确定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释，但也同样适用于第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。

五、行政起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有法定情形，才可以对被耽误的法定期限予以扣除或延长，而信访耽误的时间不是起诉期限延长或扣除的正当理由。

《行政诉讼法》第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第二款规定，“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”此即行政诉讼起诉期限扣除和延长的规定，但行政诉讼不存在起诉期限中断中止的规定，而行政相对人通过信访解决其诉求是其行使自身权利的选择，因信访而耽误起诉期限是其自身原因造成，并非起诉期限延长、扣除的法定理由。

【最高人民法院（2017）最高法行申2608号行政裁定书】申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。

【最高人民法院（2018）最高法行申3572号行政裁定书】《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条（注：该解释已废止，此条内容已被《行政诉讼法》第四十八条吸纳）关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于第四十三条规定应予扣除的期间。

【最高人民法院（2016）最高法行申1798号行政裁定书】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。再审申请人对于救济途径的选择，并非属于法定的“不属于自身原因”耽误起诉期限，因此再审申请人认为其一直在维权，耽误的期限应当予以扣除的主张，亦不能成立，本院亦不予支持。

六、行政相对人否认“知道”行政行为，但现有证据足以证明其“知道”的情形下，可以认定其“应当知道”。

“知道或者应当知道”不仅是一个主观判断问题，更是一个证据问题。其中“知道”是指当事人主观上知道自己某一事实；“应当知道” 是指根据相关事实推定当事人知道某一事实。实务中，“知道”就是当事人自己主动承认或在事实面前被动承认知道行政行为的情形，“应当知道”则是当事人不承认知道但根据证据能够证明其知道的情形。如《国务院法制办公室关于认定被征地农民知道”征收土地决定有关问题的意见的通知》（国法〔2014〕40号）就对“应当知道”予以进一步明确。

【最高人民法院（2018）最高法行申2395号行政裁定书】在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下，对于起诉期限的起算点，应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”，即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下，可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时，应当结合案件的相关事实以及相关法律规定，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识进行综合判断。

七、确认行政行为无效的行政诉讼不受起诉期限约束，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。

修改后的《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”确立了确认无效诉讼制度。从《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第94条第2款的表述来看，应当是间接地表达了确认无效诉请不受起诉期限约束的观点。另外，江必新、梁凤云主编，中国法制出版社2018年8月第1版的《行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答》中也明确“确认无效诉讼和撤销诉讼的重大差别就在于确认无效诉讼没有起诉期限的限制，而撤销诉讼存在起诉期限的限制”（第334页正数第3行）。

【最高人民法院（2018）最高法行申2496号行政裁定书】重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。

八、关于行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限问题：

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解【法释〔2018〕1号】第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。