导读：在农村房屋拆迁实践中，一些被拆迁村民基于对《土地管理法》规定的信赖而产生了这样的认知：要想拆除农村宅基地上房屋用于项目建设，必须依据《土地管理法》的规定走征收程序，所谓“村民自治”性质的新农村建设、旧村改造等协议搬迁都是违反法定程序、侵害村民权益的。有些村民还会在相关诉讼中直接以此为由，请求法院判决确认其“征收行为违法”。那么，农民的这些认知正确吗？最高人民法院又通过一系列案件的裁判论述了怎样的道理呢？除去征收，你的宅基地使用权会被村集体依法收回吗？

首先我们开门见山公布问题的答案：村民的这种“非征收，不拆房”的认知不太符合当前的司法实践。请注意，我们并不是说村民的这种想法是错误的，而只是其恐怕不为当下的法院裁判所支持。

至于为什么有些项目可以不走征收程序就拆除村民的合法房屋，司法实践和法律规定都能在一定程度上解开我们的困惑。

要点一：收回集体土地使用权依法可用

（2019）最高法行申8378号行政裁定书中提及，申请再审的村民提出了这样的观点：该收回土地使用权行为违法。该地块如果要进行城市建设，无论是否是公共利益都需要按照法定程序进行，而不能套用村镇公益项目进行。

该地块并没有履行土地和房屋的征收程序，就要收回并注销再审申请人合法享有的土地使用权，明显属于程序违法，并侵害了再审申请人的合法权益……

然而，最高法在裁判理由中直接以《土地管理法》第66条（原第65条）的规定为依据否定了村民的上述认知，明确村集体有权依法收回集体土地使用权，而县级政府有权通过批准的方式对此予以监督。

这就是说，除去征收程序，“收回集体土地使用权”是另一种法定的能够拆除农民房屋、收回农民宅基地使用权的重要途径。

（2019）最高法行申5101号行政裁定书则对此条款的适用进行了更为深入的论述。在该案中，申请再审的村民提出“已发证的土地使用权不能由政府决定收回”的观点。结果最高法在裁判理由部分中写道：

《土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

《村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项、第二款规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。

这段论述将收回宅基地使用权的法律依据基本罗列完整了。需要注意的是，最高法在这份裁判中认为，《村民委员会组织法》规定的“宅基地的使用方案”就包括对宅基地使用权的收回。很多农民朋友对此解读非常不能理解，认为决定“宅基地的使用方案”怎么能包括拆掉我合法建造的房屋呢？

但无论如何，这一裁判的逻辑推理具有典型性，值得广大农村村民在看待此类纠纷时予以重视。

要点二：新农村建设“协议搬迁”可以不征收

最高法三巡对于新农村建设协议搬迁项目有如下裁判原则：

新农村建设中的协议搬迁，应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上与村民签订搬迁补偿协议，人民法院可以支持。

未达成协议，村民未主动交出房屋而引发的违法强制拆除案件，人民法院宜通过协调化解结案，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准；无法协调化解的，可以判决乡镇人民政府或者村委会依法承担相应的赔偿责任。

“不改变农村集体土地性质”即意味着涉案“拆旧建新”行为并非征收性质，不受《土地管理法》关于征地的程序性规定和补偿规定约束，而要尊重农民对自己房屋、宅基地使用权的自主处分。

而在（2019）最高法行申10184号等行政裁定书中，最高法又提出了以下观点：

目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，通常是在征收集体土地过程中将房屋纳入地上附着物补偿范围。

城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、将于2020年1月1日施行的《土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。

整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。

这就是说，所谓“协议搬迁”虽无明确的法律依据，但并不为法律所明令禁止。上述观点事实上承认了“协议搬迁”的合法性，并未直接对其予以否定性评价。

要点三：收回宅基地使用权的适用情形

简单地讲，收回宅基地使用权就是《土地管理法》第66条所规定的3种主要情形：

一是为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；比如前述新农村建设、村改居、旧村改造项目等。这类收回行为是需要依法给予适当补偿的。

二是不按照批准的用途使用土地的。这点包括空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，也包括农民改变宅基地用途建造经营性用房、获批建新房但未及时拆除旧房所致的“一户多宅”等情形。

三是因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。诸如“撤村并镇”“移民搬迁”等情形。

在明律师要提示广大农民朋友的是，无论我们自己是如何认知此事的，“收回宅基地使用权”这一途径是客观存在的，具有一定的法律依据，更为各级法院在裁判中所普遍认可。故此，一旦被村委会或者上级政府作出了“收回”的决定、批复，村民切不可等闲视之，而要及时咨询专业律师，结合个案中的情况寻找救济之策，争取公平合理的补偿。

在明律师也要郑重呼吁有关部门正视“新农村建设协议搬迁”中存在的突出矛盾和问题，为助力全面推进新型城镇化建设而考虑尽快制定出台针对这类项目拆迁行为的法规规章，对“收回集体土地使用权”所应遵循的程序和救济渠道予以明确，从而在改革的同时保护好农民的财产权利，防止侵害农民房屋、宅基地权益的事情不断上演。