打车软件存在的问题与法律规范

一、打车软件存在的主要问题及上海市交管局的管理措施

打车软件是由电商企业设立的、吸收所有出租车自愿加入的网络叫车平台，其叫车方式比传统的电召更方便快捷，其覆盖面比现有任何一家出租车公司电调中心更广，因而问世以后就被社会接受并好评。然而随着打车软件被大范围应用，乘客及司机对软件的诟病也越来越多，主要方面在加价不公平竞争，不能惠及使用不了智能手机的老人，司机抢单引发行车安全事故，支付过程繁琐及常因通讯或系统原因造成支付失败，以及补贴到账慢等方面。上海市交通运输和港口管理局则认为打车软件“其市场营销手段、价外加价功能，以及对司机注册登记把关不严等问题，已不同程度影响了出租汽车行业公平、公正的营运市场秩序”。

2月26日上海市交通运输和港口管理局颁布了《加强出租汽车运营服务管理相关措施》，主要针对“打车软件”制定了三项措施：（一）早晚高峰时段出租汽车严禁使用“打车软件”提供约车服务，以缓解高峰时段打车难；（二）禁止出租汽车驾驶员在载客行车途中接听、使用手机等终端设备，以确保出租汽车运营和乘客人身安全；（三）严禁租赁车辆安装使用“打车软件”。同时，交管局提出打车软件开发商必须在２月底前明确态度，将“打车软件”与出租汽车公司电调平台开展合作。对不愿意纳管的软件企业，将会同相关行业主管部门，暂停“打车软件”应用。

对于打车软件出现的市场问题，在目前的情况下政府这只“看得见的手”是否需要“该出手时就出手”，或者该出手时该如何出手呢？

二、对市交管局出手纳管的几个疑问

1、市交管局该如何管理打车软件？

上海市交通运输和港口管理局的职责，根据中共中央和国务院关于上海政府机构改革方案的通知，主要为负责对交通运输、港口和航运的行业管理，组织、指导、协调交通运输、港口和航运行业的行政执法工作等，那么像阿里巴巴、腾讯这类电商、传媒企业，交管局是否能出手直接监管、约束，值得探讨。举个不完全贴切的例子，出租车驾驶员如果违反禁烟令在车内吸烟，交通行政执法部门处罚的当然是驾驶员，而不会“约谈”香烟制造商。再如国务院的“禁塑令”规定超市、商场、集贸市场实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。其约束对象是超市、商场等使用单位，而不是塑料购物袋的生产企业。所以，作为交通运输行业的行政主管机构，即便是对于交通运输行为的管理也不应“越界”。交通运输部部长杨传堂日前在全国两会期间接受采访时说：“打车软件是出租车电召服务的模式之一，总体上支持和鼓励其发展，对存在的问题将会同有关部门加快研究制定规范叫车软件发展的指导性意见，制定出租车电召服务的规范化技术标准。”按照杨部长的定位，交通管理部门的职责与职能所在，对软件企业是制定指导性意见，对出租车企业是制定规范化标准，两者是有明显界定与区别的。

2、市交管局的规定能否超越地方法规？

市交管局《加强出租汽车运营服务管理相关措施》规定，乘客扬招“待运”车辆不停的，即视为“拒载”。一经查实，责令当事人暂停营业１５天，并处２００元罚款。但对于“拒载”的定义，《上海市出租汽车管理条例》规定为“所驾驶的车辆开启空车标志后，遇乘客招手，停车后不载客的，属拒绝运送乘客的行为。”就是说遇乘客招手但出租车并未停靠的，不属于拒绝运送乘客的行为。市交管局制定的管理措施显然已超越了《上海市出租汽车管理条例》这一地方性行政法规。对这一规定不少出租车驾驶员认为不合理，一位师傅说“我们的眼睛又不是雷达，有时确实是没看到乘客扬招而开过去了，这也要受处罚吗？”

3、市交管局该不该规定企业间合作？

　　市交管局规定“打车软件”与出租汽车公司电调平台开展合作，对不愿意纳管的软件企业，则将暂停“打车软件”应用。关于打车软件与电调平台合作问题，2月23日某媒体曾采访了本市四大出租车企业之一的一位负责人，当时他称“与打车软件合作有点难，大家目的不同、理念不同，打车软件的目的主要是盈利，而电调的功能是以服务为主。”时隔不到一周，即便现在双方的目的、理念趋于一致，即便此项合作对国家和社会有多大益处，但企业合作也应该是合作企业的自主行为和当事人自己真实的意思表示，政府只能引导、鼓励，而不应强求、纳管。最近一篇题为《打车软件动了谁的奶酪》的网络文章说，上海几个大出租汽车公司的电调中心每天都会接到几百至上千个预约隔天送浦东机场的“肥差”，电调中心按就近乘客上车地点的原则把生意分给相关车队，车队则根据驾驶员的平时表现或领导个人喜好分派这些生意给驾驶员。送浦东机场的订单是出租车公司和驾驶员的“奶酪”，现在这些“奶酪”有一部分被打车软件从大公司的电调中心转移到了其他人手中。就这一点而言，打车软件纳入电调平台，受益方应该是出租汽车公司，那么，市交管局要求软件公司与出租车公司合作，并规定不愿意纳管的将暂停“打车软件”应用，就显得不那么妥当，而且与我国《反不正当竞争法》关于“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的法律精神有所违背。

2004年底，上海市交通局曾创办过上海市出租汽车调度信息服务系统，名为96965出租车电调中心，首期有2000辆出租车入网，当时计划在2007年全面覆盖本市42000辆出租车。但不料也就在2007年，随着海博（农工商）公司几千辆出租车的退出，96965电调中心黯然消失。有业内人士分析认为，96965失败的原因，是无法保持大出租车公司与小出租车公司之间的利益平衡，无法兼顾企业、驾驶员与乘客的诉求，再加上使用成本高等因素（安装电调车载终端设备要花费3000~4000元，此外驾驶员每月需交通讯费80元）。当时就有出租车业内人士提出，政府创办的这项公益性项目为何会走进死胡同，值得探讨。打车软件纳入电调平台，与当初的96965似有异曲同工之处，然而在打车软件刚问世初期，连两大运营商腾讯和阿里自己都承认“打车软件如何发展还没有成熟的计划”，“打车软件的盈利模式目前还看不清楚”的情况下，政府急于要求出租车公司与他们合作，会不会显得太仓促，这一合作又会不会重蹈96965的覆辙，同样值得探讨。

4、市交管局的规定是否合理有效？

　　对于早晚高峰时段出租汽车严禁使用“打车软件”的规定是否合理，有些出租车驾驶员提出质疑：高峰时段不能用打车软件叫车，但可以打电话到电调中心叫车，同样是预约叫车为什么一个行一个不行？本市除大众、强生等四大出租汽车公司有电调中心外，几十家中小型出租汽车公司，包括3000多个出租汽车个体工商户都没有电调。既然打车软件与电调平台对接后并不能监管到所有出租车，打车软件禁令就不应将小公司及个体户一网打尽。尤其是小出租车公司驾驶员与个体户，均属个人承包经营性质，他们无论盈亏每月都需上缴4000~7000元 “份子钱”（管理费、承包费），并且自担事故风险，因而他们应该享有更充分的经营自主权。政府的管理措施需要从实际出发，全方位考虑各社会群体，尤其是弱势群体的利益，兼顾到社会公平与市场自由两个方面。面对现在高峰时段一律禁用打车软件的规定，一位日升出租车驾驶员说：我们小公司的车马路扬招率本来就比大公司低得多，又不像大公司有电调服务，禁用打车软件对我们不太公平。现在我将车顶灯调成“停运”，还是偷偷用打车软件。

　　禁用打车软件能否有效缓解打车难的矛盾也受质疑，最近一段时间因打车软件而加重的打车难的状况确实存在，但这并不是打车软件本身造成的，而是由实行软件打车补贴所引起的。有乘客试过同时使用“嘀嘀”和“快的”二个软件打车，３０元的车费扣除二家补贴后自己实际只需要支付４元，这就产生了大量“非必要打车”的乘客，造成了“用车荒”的虚像。这种情况是暂时的，一旦补贴取消很多人便不再打的，原本坐地铁的还坐地铁、原本步行的还步行。有不少出租车驾驶员也表示，补贴取消后他们不一定会再用打车软件，因为用微信或支付宝收钱，毕竟不像现金或交通卡那样方便快捷。高峰期禁用打车软件其实根本不可能缓解打车难的矛盾，因为出租车的供需数量都未发生变化，只是令原先用软件扬招的那些人全部跑到马路上扬招，招不到的还是招不到。而所谓软件打车对马路扬招者不公平的说法也是没有道理的，假定软件预约者在先，根据时间优先原则就应该先满足他的需求（目前存在的“价格优先”的问题是否合理另当别论）。有市民说，马路扬招的是老百姓，“嘀嘀打车”的也是老百姓，你坐也是坐，他坐也是坐，关键问题是车就这么多，你坐了他就没得坐。至于打车软件造成对不会使用智能手机的老年群体的不公，这未免也是太理想主义的评判。在路上扬招了很久的乘客，眼看来了一辆车，却忽然被前面刚冒出的人截下了，这种打车时发生的不公平现象太多了，社会完全不可避免。有市民就对《东方早报》记者直截了当地表示“出租车不是覆盖所有公众的交通工具，因此也没有办法兼顾到各个群体的感受。”

　　5、市交管局的规定有无必要？

市交管局本次颁布的三项规定中的第二、第三项似乎必要性不太大。关于禁止出租汽车驾驶员在载客行车途中接听、使用手机等终端设备，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》已有明确规定，驾驶机动车有拨打、接听手持电话等妨碍安全驾驶行为的，一次记2分。市交管局拟在公安部规定的基础上，制定具体监管、处罚措施可能会更有实际意义。关于严禁租赁车辆安装使用“打车软件”，根据《上海市出租汽车管理条例》，车辆租赁是指向用户出租不配备驾驶员的客运车辆。租赁车辆不得装置计价器和顶灯。用户承租车辆后，不得擅自转租或者利用承租车辆从事营运活动。所以，法律意义上的租赁车辆是无驾驶员的“空车”，租赁公司不可能也没必要为其安装打车软件。最近有查处到一些私家车号称挂靠在租赁公司名下，然后利用打车软件擅自接客从事营运活动或用户承租车辆后用于从事营运活动的案例。后据媒体调查，本市各汽车租赁公司均否认与私家车或打车软件有业务合作关系，那就不是简单地禁止租赁车辆安装打车软件的问题，而是根据《上海市出租汽车管理条例》等有关法规对违反行为进行严格处罚。

三、关于用好政府“这只看得见的手”的建议

1，确定政府与市场的边界，厘清政府与企业的职能

关于用好政府“这只看得见的手”，李克强总理多次强调，市场能办的，多放给市场，社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。这要求我们首先要搞清楚哪些是政府应该管的事、管多少、管到什么程度，厘清政府与企业的职能，确定政府与市场的边界。以打车软件为例，政府的责任是制定规范软件发展的指导性意见和电召服务的规范化标准，支持和引导城市建立出租车服务管理的信息系统，制定保护市场公平竞争的规则和缓解打车难供需矛盾的措施，比如像上海市交管局提出的启动高峰专用车辆额度投放、增设有泊位的出租汽车候客站、严格查处机场、车站不进入排队系统接客的出租车等。软件企业的责任是不断改进软件程序，让软件更顺畅、安全地运行，让各类人员包括老人与司机更方便地使用，同时对申请安装终端设备的出租车司机的资格进行认真审核。出租车企业的责任是管理好使用软件的驾驶员，查处驾驶员加价行为，通过技术手段保证驾驶员的行车安全。这样划定边界、各司其职，用好了政府“看得见的手”，放开了市场“看不见的手”，才能促进经济稳定增长。

2，培育社会组织接手政府有关职能，依靠法律手段调节社会经济秩序

用政府的手大力培育、发展行业协会、同业公会、商会等社会自律组织，把政府职能转变后不该管或管不好的事，转交给社会组织接管。随着新科技、新业态的不断出现，行业嫁接、跨界合作将成为常态，某一行业的政府主管部门不可能全方位掌握其他行业、领域的情况，也不能够对其他行业进行越界管理，通过商会、联席会议、企业家俱乐部等平台，开展企业自我交流、磋商与机构框架内的协调、纠错，可能是促进合作有序发展的最佳途径，其效果可能比政府直接出手纳管要好得多。比如类似像软件打车纳入电调的统计范围、一辆车只能用一种软件、司机接单未完成前封闭其他叫车信息的传送等等这些纯技术性问题，完全可由企业协商解决，政府管理部门没必要介入。此外，应多利用法律法规手段调节经济活动，监管市场秩序，一方面要去除依靠发行政文件来管理的方法，另一方面要不断完善行政执法的手段，提高违法行为的成本，强化行政执法的力度，形成社会、经济活动参与者的自我约束控制力。比如，近期机场查处到一些在出租车排队站点以外的地方接客的出租车，疑似使用了打车软件预约，但司乘双方却均称对方是亲友。对此执法部门应及时更新技术手段，可通过网络调取该车的打车软件纪录，发现违规，从严处罚。

3，科学论证精准定位，在适当的时候出台适当的监管措施

政府的一项政策、一个措施在什么时间节点出台也应该科学论证、全面斟酌、精准定位。对于上海市交管局出手纳管打车软件，坊间有个说法，说是腾讯、阿里两虎相争，双方都骑虎难下时，上海交管局给他们解了围。腾讯和阿里发起的这场烧钱抢客大战，意在抢占移动支付的市场份额，出租车只是他们切入的一个移动服务载体，但远远不是他们的终极目标。至２０１４年２月，双方投入的打车补贴总计已达人民币１９亿元，眼看钱已烧完，仗快打不下去，连阿里巴巴董事局主席马云也不得不隔空放话“还想打多久啊？坐下来喝杯茶，商量一下。”这时上海交管局出手纳管，正好给血战双方一个“顺坡下驴”的台阶，而这不免给社会留下一个遐想空间。 北京大学国家发展研究院卢峰教授说，应该以中立眼光看这场竞争，因为这没什么不好。政府管理部门可以静观其变，在适当的时候再采取适当的措施才是最适当有效的管理方法。