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焦娟朋律师
焦娟朋律师
内蒙古-鄂尔多斯
主办律师

司法救助制度的现状及完善措施

其它2019-06-06|人阅读

司法救助制度是我国自2000年以来以法律的形式确定下来的一项基本法律制度,司法救助的内涵,笔者总结一下,主要是指人民法院为维护司法公正,确保法律面前人人平等的法律原则真正实现,以法律化、制度化的形式,对诉前、诉中、诉后陷入困境或者需要法律或经济帮助以及特殊案件的当事人提供经济救助和法律帮助。目前我国有关司法求助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》(2005年4月5日由最高人民法院进行修订),该规定第一次提出了司法救助这一概念,并将司法救助定义为:“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益,向人民法院提起民事、行政诉讼,但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”其正式颁布实施,标志着我国司法救助制度的确立。2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》第六章规定了司法救助的主体、条件等内容,其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。2007年1月15日,最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,提出了要“完善司法救助制度,彰显司法人文关怀”。

现行司法救助制度对于保障公民的基本人权,维护社会公平正义起着重要作用,是一项人道的、正义的阳光事业。实行司法救助,是实现公民在法律面前一律平等原则的需要。在我国,宪法明确规定了公民在法律面前一律平等的原则,公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利,国家权力机关也制定了各种程序法和实体法予以保障,但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则,还需要相关法律的完善和司法机制的保障。尤其是在我国地区之间经济发展不平衡,公民的经济收入有差异,还存在一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、不能平等地实现自己的合法权益的情况下,更加需要国家和社会对这部分公民提供司法救助。司法救助制度对“公民在法律面前一律平等”原则的保障作用主要体现在两个方面:第一、无论公民个人条件是好还是差,都能够平等地获得司法救助,进入诉讼程序;第二、经济确有困难的公民,不论其居住地、工作所在地有何不同,都能够平等地获得司法救助,进入诉讼程序。这两个问题的解决,关系到国家法制的统一实施和公民民主权利的保障,确保了救助不受财产多少、社会地位高低的限制,是对实现在法律面前人人平等原则制度化的最好阐释,是公民在法律面前人人平等原则在司法上的价值体现。

司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件。在目前经济社会发展仍不平衡,贫富差距仍在扩大的情况下,如果没有对困难群众特别的制度保护,法院就容易变成诉讼技巧的竞技场,强者和弱者在形式正义面前很难获得正义的平衡。实行司法救助,不仅仅是帮助弱势群体打得起官司,而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司并实现他们的权益。现实中,一些弱势群体,例如,涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件,这些案件的当事人即使不打官司,也需要政府照顾,请不起律师、交不起的诉讼费,权利无法得到保护,即使打赢了官司,因为同时面对被执行人也是弱势群体,执行难以到位,权益实现不了,同样使他们的生产和生活陷入困难,这不仅严重伤害了他们的感情,而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。

实行司法救助,是化解社会矛盾,促进社会和谐稳定的需要,对弱势群体实现司法救助是得民心,顺民意的事情,切实保护特困群体的利益,帮助实现他们的权益,就会减少不和谐、不稳定因素。司法实践中,经常出现涉及弱势群体的案件法院已无力执行,当事人又得不到救助而上访,有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决,致使大量涉诉信访案件及不稳定因素发生。对于一些弱势群体的救助,有利于理顺群众情绪,化解社会矛盾,保持社会安定有序,推进和谐社会建设。

目前我国法院对当事人进行具体的司法救助措施主要有:一、减免诉讼费。全国各地法院积极落实司法救助政策,仅2008年至2012年四年时间里,就为困难群众缓减免诉讼费130亿余元,提供司法救助金2.3亿元,解决了当事人的急迫性困难。除了最高人民法院规定的救助对象以外,对经济确有困难的当事人,只要其提供经济困难的证明材料,经立案庭审核确认报院长批准,即可在立案的同时得到救助。二、全国各地法院公开救助渠道,方便群众办理。将司法救助的对象、申请救助的程序等规定张贴在立案大厅,让群众充分了解司法救助的条件。简化救助手续,建立快速通道。当事人申请司法救助,经审查符合缓、减、免交诉讼费规定的,立即审核、立即上报、立即审批,在一小时内办理完毕。三、开通“城市务工人员索薪绿色通道”、“妇女儿童司法救助绿色通道”等专门救助窗口,从立案到执行全面贯彻高效原则,帮助社会弱势群体通过法律途径及时维护合法权益。四、完善服务设施,营造温馨环境。不少基层法院在立案大厅设置了导诉台,配备了专职导诉员,进行诉讼引导及有关事项的告知与解答;在当事人休息区,设置了电子显示屏,配备了新的休息座椅、饮水器具、笔墨纸张等,为当事人诉讼提供最大方便。五、在理顺内部管理体制机制的同时,各地的法院还强化联动机制,协调有关部门共同参与救助,积极与司法、民政、残联等职能部门沟通协调,建立救助协作机制,以便在各自职权范围内对困难群众实施救助。另外,不少地方的司法局还在法院的立案大厅设立“法律援助法院联络点”,摆放《法律援助条例》等宣传资料,接受群众咨询,提供法律帮助,实现“援助便民一站化”。司法救助制度的设立,确实让困难当事人获得了司法救济,充分体现了人民法院司法为民的理念。然而,现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷,主要表现在:

一、立法不统一,定义狭隘,操作规程不完善。到目前为止,关于司法救助,最高人民法院的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》、国务院的《诉讼费用交纳办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架,是我国司法救助制度的重要法律根据,其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法层次不高,现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙,缺乏统一完整的立法,难以全面对司法救助制度进行规范。司法救助的定义也存在缺陷,最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》将司法救助的概念定义不准确,仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交,即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免,但是没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。司法救助具体的操作规则也存在着一定的缺陷。上述两部法律对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定,没有具体操作细则,审批程序不透明,不利于当事人进行司法救助。

二、救助范围与对象过窄、救助方式单一。司法救助的范围应涵盖诉前、诉中、诉后的各个阶段,但实际司法实践中司法救助的侧重点却不尽然。按照构建和谐社会的要求,在诉前,人民法院有义务,有责任通过司法救助,切实解决经济困难的当事人打不起官司;在诉中,人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明,指导他们充分行使诉讼权利,方便他们参与诉讼进程,提醒他们注意诉讼风险;在诉后,人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助,而现阶段,我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助。救助对象狭窄,救助对象绝大部分是属于低收入群体的自然人,一般为低收入者、老弱病残者。对于不属于低收入群体但在诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者,无明确规定。实施司法救助的案由狭窄,以交通事故损害赔偿案件等人身损害赔偿案件以及追索抚育费、赡养费、扶养费“三费”案件为主,而其他类型的案件实施的救助仅限于少数个案。救助标准模糊,救助程序繁琐,当事人的知晓率较低,没有统一的审查机制也给审批工作带来了不便,存在因种种原因无法出具相关证明的情况。目前司法救助的方式仅限于减、免、缓诉讼费以及为刑事被告人指定承担法律援助义务的律师作为辩护人。对于某些特定的当事人,进行基本法律知识的援助,指导正确诉讼,提高维护权利的能力甚至更为必要。

  三、对经济困难的理解不一致,司法上对“经济困难”的界定和社会其他机构及群众对“经济困难”的理解不同,相关证明材料出具的形式和内容也不同。且认定“经济困难”的主体不明确。没有明确经济困难的证明材料的出具主体,个别当事人自己凭关系或因有关人员责任心不强而到相关部门随意盖章,由此造成了法院审查上的困难。

四、缺乏稳定的经费保障。我国没有设立专项的司法救助基金,我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”,由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补,司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突,两者此消彼长,因法院自身的利益关系,救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样,一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助,但政府大多也只是拨付了一部分启动资金,大部分需要法院自筹和社会捐助,司法救助常常面临资金难筹的困境。司法救助经费没有相应财政拨款,而是从法院收取的诉讼费用中提取,势必影响法院其他方面的正常经费开支,如某法院今年以来缓、减、免诉讼费达32万元,而同为司法救济举措的法律援助却有相应财政拨款,有的已纳入财政预算,由此造成办案经费短缺,制约司法救助的发展。

在现代法治国家,当事人依法获得司法保护乃是一项宪法权利,而保证经济确有困难者亦能有机会平等地获得司法救助在本质上则是一种国家责任。基于此,现阶段司法救助的成本耗费由法院自己承担显然是极为不妥的,毕竟法院作为审判机关并没有扶贫济困的义务。因此,在对法院的财政拨款中应有专门的司法救助经费,以体现国家责任,更好地保护弱势群体的合法权益,体现社会的公平与正义。

根据司法救助实践中暴露出来的一些实际问题,践行司法救助制度,应结合相关法律规定,从立法层面和具体操作层面,或者说从宏观方面和微观方面入手,对司法救助制度进行进一步健全。

  一、从宏观方面即司法救助规则制定出发,制定和完善司法救助相关法律,提高司法救助的立法层次。

在立法层面上,要对司法救助的相关法律规定进行完善。法院作为救助法规制定者和实施者的作法违背法院的中立地位,不利于司法救助的长远发展,建议制定《司法救助法》,对司法救助的条件、范围、形式、程序、经费等作出具体规定,与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接,协调好法院和民政部门、司法行政部门等有关部门的工作职能,构建多元化纠纷解决机制,确立司法救助制度在整个法律体系中的应有地位。据我们初步的了解,司法救助工作开展得比较好的国家,不仅在宪法或宪法性文件中有关于司法救助的原则性规定,而且都制定了专门的司法求助法,如英国有《法律援助法案》,加拿大有《法律援助法》,韩国也有《法律援助法》等,司法救助的具体实施被纳入了法律化、制度化的轨道。在我国构建和谐社会的大环境下,必须充分认识提高司法救助立法层次的重要性。由立法机关制定《司法救助法》,把司法救助工作提升到依法救助的高度,制定出符合现代司法理念的司法救助法,用法律规范约束司法救助工作,使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。

二、从微观方面,就一些具体操作层面的问题提出以下建议:

(一)适当扩大司法救助对象的范围。关于救助的对象问题,《诉讼费用交纳办法》规定的司法救助对象是经济确有困难的当事人。在民事、行政诉讼中,在不同的诉讼程序中当事人的称谓亦不同。例如,原告和被告、申请人和被申请人、上诉人和被上诉、申请执行人和被申请执行人等。经济确有困难的当事人,包不包括对方当事人?《诉讼费用交纳办法》规定:当事人申请司法救助的,应当在起诉或者上诉时提交书面申请。这种表述,可以理解为,只有原告或者上诉人才有权申请司法救助,而其他当事人没有申请司法救助的权利。国家建立司法救助制度,目的是在保护弱势群体依法享有平等的诉讼权利,体现社会主义司法制度的优越性,维护经济确有困难当事人的合法权益。所以无论是原告、上诉人和申请人,还是被告,被上诉人和被申请人,只要他们经济确有困难,人民法院就应当给予司法救助,平等保护当事人的诉讼权利。另外,将不属于低收入群体,但诉讼中出现经济困难的当事人和确有经济困难的单位也应该列入救助范围,可适用缓收或适当减收诉讼费。若其胜诉,赢得利益超过受诉法院对其减收的那部分诉讼费,可要求其足额补缴。关于救助的范围问题,我国诉前救助案件范围,可严格执行最高法院的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》和国务院的《诉讼费用交纳办法》;对诉中救助案件的范围,可涵盖所有需要救助的弱势群体的案件;对诉后司法救助的案件应严格审查,严格把关。目前对诉后司法救助无相关的法律规定,笔者认为对于刑事被害人的救助应参照《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中“经济确有困难”且不宜过宽,应界定在如下案件:1、追索赡养费、抚养费、抚育费案件; 2、交通肇事或其它人身伤害赔偿案件;3、追索劳动报酬案件。而且需具备两个案件:一是执行不能,人民法院尽了一些执行措施,被执行人确无履行能力的;二是申请执行人经济困难不能维持当地最低生活标准的。

(二)扩大司法救助方式。当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括:案件受理费、申请费和证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。可见当事人申请缓、减、免交诉讼费的范围不仅包括案件受理费,还包括申请费,证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。《诉讼费用交纳办法》对受理费、上诉费的交纳作出规定,但对证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴,没有明确是否可以申请司法救助。另外,《诉讼费用交纳办法》对再审案件当事人可否申请司法救助也未明确规定。《诉讼费用交纳办法》规定:当事人申请司法救助,应当在起诉或者上诉时提交书面申请。这一规定没有将申请费纳入司法救助范围。《诉讼费用交纳办法》缩小了司法救助的范围,不利于对当事人的平等保护。而且司法救助的方式不仅仅包括法院减免当事人的相关费用,还应该包括指定承担法律援助义务的律师担任辩护人或诉讼代理人;加强法官的法律释明义务,指导当事人正确诉讼以及对涉及赡养费、抚养费、抚育费等案件强化执行力度等等,以切实维护弱势群体的合法权益。

(三)完善司法救助基金,进一步加强对司法救济工作的领导。政府相关部门要切实加强对司法救济工作的领导,列入重要议事日程,做到常研究、常部署、常检查,建立目标责任制,认真探索开展司法救助的新思路、新方法,使司法救助工作落到实处;同时,要充分发挥好政法、村(居)、教育、民政、工青妇、工商等众多部门的职能作用,在全社会形成卓有成效的预防各种犯罪的教育和帮教工作体系,把预防犯罪工作落到实处,减少司法救助对象。建议建立司法救助基金,对基金的拨付、兑付、管理监督作出严格的规定和要求。建议由财政部门按比例从年度预算中安排专项资金予以补助,设立司法救助金专户,严格管理,有效保障刑事被害人权益。为加强司法救助专项资金管理,法院也应制定司法专项救助金管理办法(试行),对基金的审批和执行回收等程序进行详细的规范。首先,在审批过程中,由承办人对已查明符合司法救助条件的申请执行人提出司法救助建议,定期或不定期经集体讨论由执行局长审签报院长同意后方予以支付。其次,对给予司法救助的案件,另立专门卷宗以备司法救助领导小组查询。第三,对于已发放后的司法救助金,进行登记造册,待被执行人有能力时,将所垫付的司法救助金执行回来后归还基金中去。就目前政府的财力状况来说,要求国家向法院提供巨额的财政补贴是不现实的,因此,为使基金的有效运转,应当充分发挥民间力量的作用,多方面筹集司法救助金,以弥补司法救助的巨大资金缺口。

(四)构建多元化纠纷解决机制,将司法救助制度和法律援助制度进行有效衔接,联合司法局、民政局、乡(镇)、村(居)委会,帮助困难当事人解决在诉讼中获得必要法律服务的问题。不仅在诉前应当对当事人进行救助 ,而且在诉中及诉后,法院也应该采取积极主动的帮助对当事人进行司法救助。近年来,各地法院探索建立的执行救助制度及刑事被害人司法救助制度,将司法救助从诉前、诉中延伸到诉后。一些地区法院在执行救助制度的试行上还取得了成功的经验。2007年1月29日最高人民法院发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出要探索建立诉后司法救助制度,包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度。前者是罪犯确无赔偿能力,而犯罪行为给受害人造成重大经济损失,导致其生活困难,应当以国家的名义给受害人一是救济;后者是被执行人无还款能力,而对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人进行救助。

三、从司法救助的程序来看,应从以下几方面着手:

(一)法院应明确申请及准予缓、减、免交诉讼费的时间。当事人申请缓交诉讼费用,应当在起诉、上诉或申请时提出。申请减交、免交诉讼费,应当在人民法院作出裁判或决定前提出。当事人申请司法救助,应当提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。因生活困难或者追索基本生活费用申请免交、减交诉讼费用的,还应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。人民法院对当事人的司法救助申请不予批准的,应当向当事人书面说明理由。在起诉、上诉或申请时,当事人申请缓交诉讼费用经审查符合条件的,人民法院应当在决定立案之前作出准予缓交的决定,准予缓交的期限为案件一审结案之前。当事人提出减交、免交诉讼费用申请,经审查符合减交、免交条件的,人民法院应当在决定立案之前先行作出准予缓交的决定。对方当事人在裁判前提出减交、免交诉讼费用申请的,人民法院应当在裁判时作出是否减免的决定。

在司法实践中,原告、上诉人是预交诉讼费,可直接申请缓交、减交或免交诉讼费;而其他当事人只能申请减交或免交,不存在缓交的问题。在裁判作出之前,诉讼费用的负担处于不确定状态。当事人起诉或者上诉时,申请司法救助的,法院只能先做出准予缓交的决定。如果原告胜诉,不负担诉讼费用,就不存在免交的问题;如果原告部分胜诉,负担部分诉讼费用,法院根据实际情况可作出免交诉讼费用的决定。

(二)明确规定缓、减、免交诉讼费的审批程序。人民法院依照当事人的申请,由审理或者执行案件的审判组织或者执行组织进行审查合议,对于申请减交、缓交、免交诉讼费用、申请刑事救助金及执行救助金等救助事项的,需报请院长批准,并在七日内作出是否决定救助的决定;对于经审查决定予以司法救助的,应当制作《司法救助决定书》,书面告知当事人办理相关手续,对于没有获得救助的,应当制作《不予司法救助决定书》,书面告知其不能救助的原因及理由,并告知其申请复议的权利。对其他救助内容的,则由审判人员或合议庭审查并口头决定即可。

(三)健全完善司法救助的撤销、复议程序,并建立相关罚则。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时,人民法院应当作出撤销司法救助的决定。对当事人申请司法救助未获批准的,当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次,上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。对于滥用诉权应取消司法救助,并予以相应罚款制裁;对于明显败诉的在决定诉讼费用负担时,可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚;当事人骗取诉讼费用救助的,人民法院应当责令其补交诉讼费用,拒不补交的以妨害诉讼行为论处;申请执行人或刑事被害人弄虚作假骗取救助金的,应依法追回,并以妨害诉讼行为论处。

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