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焦娟朋律师
焦娟朋律师
内蒙古-鄂尔多斯
主办律师

论行政非诉执行问题

行政诉讼2019-06-13|人阅读

一、行政非诉执行的概念及范围

行政非诉执行是指行政执法机关对公民、法人和其他组织做出具体行政行为后,行政相对人既不申请复议,亦不起诉,又不自动履行或不完全履行义务,行政机关申请人民法院强制执行,人民法院经审查作出准予执行或不予执行的裁定后,在准予执行的情况下通过执行程序使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。审查非诉行政执行案件是人民法院的一项法定职责,人民法院通过对申请执行的具体行政行为进行审查,维护、监督和促进行政机关依法行政, 阻止违法行政行为侵害公民、法人或其他组织的合法权益。行政非诉执行案件涉及政府各个部门,主要有交通、环保、卫生、水务、国土资源、公安、质监、食品、劳动监察等。

二、案件审查及执行情况

经审查,人民法院对事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确的案件准予强制执行,强化了行政机关的行政职能,为社会经济建设起到了保驾护航的作用;对明显缺乏事实根据、法律依据,损害被执行人合法权益的案件,裁定不准予强制执行或者不予受理,保护了行政相对人的合法权益,同时,人民法院通过在审查阶段加强组织协调、加大宣传法律法规等方式,促使被执行人依法自觉履行相关义务后,案件得以裁定终结执行,起到了缓解官民矛盾,促进社会和谐的作用。

三、行政非诉执行案件存在的问题

我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对非诉行政执行仅仅作出了原则规定,可操作性不强。人民法院对此类案件的审查执行不规范之处较多,有许多地方尚待进一步规范和加强,行政机关及被执行人也在该领域有一定的认识误区,存在诸多需要改进的地方。

行政机关的问题:

1、行政执法部门事前履行管理职责不到位,习惯事后处罚。例如行政机关对土地违法行为没有采取行政强制措施,制止违法行为仅停留在口头和书面通知上。如发现违法占地建房后,只下发责令停止违法行为通知书,对继续施工的行为不采取强制制止措施,直至违法建筑完工后,才作出行政处罚,行政处罚决定书生效后申请法院强制执行。行政机关期望值高,不愿和解和放弃执行。司法实践中,有些行政机关片面追求经济收入效益,认为只要具体行政行为合法,进入执行程序,其执行与否是法院的事,借口树立行政和司法权威信,认为行政机关无权放弃或和解变更原决定,追求经济效益辅之履行能力的欠缺等,使执行再次无可奈何。

2、行政机关依法行政程序意识不强,执法能力和水平有待进一步提高。当前,行政机关申请法院执行,法院裁定不准予执行案件居多。主要存在:一、未告知并听取当事人陈述、申辩或进行听证的权利。行政处罚法对行政程序作了明确规定,如行政执法人员在执法时应出示执法身份证件,作出处罚时应说明根据、理由,作出处罚前的证据调查,听取当事人的陈述与申辩,告知当事人权利,对重大处罚举行听证制度等等,违反这些程序作出的具体行政行为,就是违法行为;二、在送达方式上不规范,没有按照法律规定的送达方式进行。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定:行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。第七十八条规定,送达法律文书,应当直接送交受送达人,本人不在交由与他同住成年家属签收,受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受的,送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上注明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所,视为送达。在人民法院审查一些非诉土地执行案件中,发现送达不规范是很普遍的问题,相对人直接签收的很少,大部分是执法人员,签上自己的名字,写上拒签或者留置送达,往往在送达回证上没有注明留置送达的原因,是当事人在场拒绝签收还是当事人不在其家属拒收,给案件的执行带来了很大的障碍及事后的上访、信访、缠诉。

3、行政机关执法不公平、群众反响强烈。部分行政机关执法人员,执法过程中往往根据自己的“执法心情”、“人际交往关系”等随意滥用行政自由裁量权,对同地方、同类型、同情况违反行政管理法规的相对人分别作出不同的决定,重点表现在处罚的幅度上。这种做法虽不违反法律规定,但最终却因此导致案件执行时群众意见较大和当事人与人民法院执行人员的讨价还价。在行政机关不同意变更或和解的情况下,其对抗情绪较大,使人民法院面对履行能力欠缺、社会效果不好的现实,采取强制执行的底气不足或时机不成熟。案件长期处于想法设法促成自觉履行或期待行政机关变通处罚的执行怪圈中。

4、行政机关转嫁拆迁、拆除房屋行政争议矛盾,人民法院处于两难地步。目前,全国各地有关房屋拆迁案件随着城市发展的需要而不断增多。虽然法律赋予行政机关对房屋拆迁案件的强制执行权,但由于此类案件社会关注面广、影响大、涉及地方政府工作等等方面的原因,行政机关大多采取将案件交由人民法院强制执行。同时因为最高人民法院对非诉行政执行案件的审查只有在“具体行政行为明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形之一时,人民法院方可裁定不予执行的规定限制,有着执法过程中少许瑕疵的案件,法院也必须裁定准予执行。由于行政机关处理案件有少许瑕疵、当事人对立情绪很大、社会关注面广、影响大、涉及地方政府工作等方方面面的原因,人民法院面对当事人、行政机关、地方政府和具体的执行内容、影响等,尚难确定具体的强制执行方案,案件执行尚需与政府和相关部门达成共识。故此类案件进入执行或按照行政决定彻底执行需要的时间会不定期的延长。

司法机关的问题:

1、审查环节存在的问题

审查的范围。行政审判的审查范围,通常从具体行政行为的主体、程序、认定事实和适用法律四方面来进行。非诉行政执行也按照这一范围来审查是否合理。实践中,法院对非诉行政执行具体行政行为的审查主要在程序上,如送达、听证、处罚前的告知等程序是否履行完毕,而对于实体上的审查较少,导致有些实体问题无法被发现。

审查的方式。目前大多数案件都依书面审查的方式进行,书面审查有简便、快捷的一面,但也存在弊端。有时仅凭申请人提供的材料,许多问题无法查出。例如:法院在审查一件土地征收案件时,根据国土部门提供的证据材料,在征收决定书的送达回证上有被申请人的签名,书面审查并无问题,但当法院将准予执行的裁定书送达被申请人时,被申请人提出国土部门的送达回证上的签名不是其所签。后经查实,签名确系国土部门工作人员伪造的,如此一来,给法院工作造成相当被动。依书面审查的方式,很多时候会碰到疑点问题,需要进一步查清事实。实践中,少数法院对一些案件采取了听证审查方式,在一定程度上弥补了书面审查的漏洞,但随之而来也产生了操作不规范、审查时间过长等问题。

审查的标准。这是目前非诉行政执行案件最核心也是争议最大的问题。审查标准不明,审查标准的宽、严较难掌握,《若干解释》第九十五条的规定可操作性不强,“明显违法”应如何理解,尤其是该条第三项“其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。若认为如果违法就不准予执行,与法律和实际操作都不相符;若只要求程序合法,而对实体处理合法公正的标准放得较宽松或根本不问,有违司法审查的初衷,也容易引起被申请人的抵触。

2、其他环节中存在的若干问题

我们还发现了不少非诉行政执行案件审查过程中的一些需要探讨的具体问题。例如,加处罚款的审查执行问题。争议的焦点主要是法院对加处罚款是否应予执行、加处罚款从何时起算等问题。行政处罚显失公正如何审查处理。例如,在性质和违法程度相同或相似的情况下,行政机关对相对人采用了不同的处罚种类和方法。在行政处罚显失公正时,通过诉讼可以对行政处罚进行变更,但非诉行政执行不具有变更权。在这种情况下,裁定准予执行虽然合法的,但显失公正,且相对人对立情绪较大,导致难以执行;裁定不准予执行又违反现有法律规定。土地非诉行政执行案件审查问题,行政执法过于简单,行政机关强拆处罚缺乏深入了解和利益权衡,没有充分考虑行政相对人利益保护,将政府或职能部门的不当行政许可的后果全部转嫁给行政相对人承担,如果强制执行会导致矛盾进一步激化。

被执行人的问题:

虽然我国大力宣传法律,但现实中仍然存在被执行人法律意识淡薄,不懂法,不知法、不守法,抵制或消极的抗拒执行工作现象。有采取各种方式规避执法的,尤其是在被执行人的人数较多的情况,就抱着走着瞧的态度进行观望,因法不责众,法院也会莫奈其何。

四、规范行政非诉执行案件问题建议和对策

针对行政机关在非诉行政执行案件中存在的问题应从以下几方面解决:

1、增强服务意识、大局意识,加强司法机关与行政执法机关的沟通联系。在保障行政权与审判权分离的前提下,与行政机关案前联系、案中协调和案后沟通。对行政机关的具体行政行为逐步加以引导、规范,使行政机关逐步树立诉讼时效意识,依法行政意识,使行政机关的行政能力进一步得到提升。对于行政机关利益驱动的问题,解决的对策是标本兼治,正本清源。行政机关要自觉、主动领会国家的立法精神,严格按照法律,法规或规章的规定执行。

2、规范和提高行政机关执法水平。非诉执行案件不仅关系行政相对人的经济利益,而且,行为不当还会直接产生行政相对人与政府的心理对抗,形成新的社会不稳定因素。为此,要严格规范依法行政行为,特别是强拆案件,作出强拆行政处罚不仅要查明违建事实和原因,而且要遵守程序法,要在行政执法中运用利益平衡原则、政府信赖原则等切实维护行政相对人利益。多做当事人疏导工作,和谐执法,做好风险评估工作,减少社会对抗。尤其是对于政府招商引资项目中出现的强制征收及行政许可情况,在没有相关手续的情况下,不能采取先斩后奏的方式。

3、进一步明确行政非诉执行案件裁执分离的工作模式。即由法院审查决定是否准予强制执行,由政府职能部门组织实施的模式,更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势,为有效地化解矛盾营造良好的环境。法院审查裁定是否准予执行,能避免明显违法的具体行政行为进入强制执行程序,由行政机关负责强制执行能够有效地提高行政机关行政管理效率。

4、由政府负责成立协调执行机构,处理疑难案件。很多违法建筑的拆除,都需要较大的人力和财力,需要相关执法部门,公安、消防、卫生等政府职能部门参加,县级政府可成立协调机构,由专人负责。如案件重大,需政府组织执行的,将案件材料及法院的执行裁定报政府协调机构,由政府组织有关部门联合执行。

5、文明、公平执法,减少争议。建议享有行政执法权的行政机关在执法过程中规范自身行为,不以权压人,不因为相对人的态度等而感情用事,自由裁量不厚此薄彼,以其公平、公正、文明的执法行为促成相对人接受管理,将行政争议消除在萌芽状态,从根本上减少行政争议。随时对行政执法人员统一或分别培训,以案讲法,举一反三,提高其执法水平和业务素质,避免执法失误。对行政机关工作人员随意减化执法程序,违反法定程序,弄虚作假,严格按照有关规定进行处罚,构成犯罪的移交司法机关追究其法律责任。以价值取向促和谐。实践过程中,除指导行政机关在申请执行前以价值取向正确选择申请执行的案件外,在实际执行过程中,建议行政机关依据具体案件的实际情况和司法执行效果,树立正确的价值取向观念,在尽可能的条件下和解结案,取得官民和谐的行政执法效果。

针对司法机关在非诉行政执行案件中存在的问题应从以下几方面规范:

1、案件审查中存在问题的对策

严格依法界定审查范围,侧重法律适用审查。从法律规定上看,非诉行政执行案件的审查范围包含程序性审查和具体行政行为的合法性审查。在现有法律、法规缺乏的情况下,应严格依照《若干解释》第八十六条的规定,审查以下内容:①具体行政行为依法可以由人民法院执行;②具体行政行为已经生效并具有可执行内容;③申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;④被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;⑤被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务⑥申请人在法定期限内提出申请;⑦被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。不符合上述要求的应该裁定不予执行。同时,在审查范围上应当有所侧重。具体来说,重点审查行政机关的权源依据即行政机关在提起该类行政强制执行案件申请时应提供其有权作出该具体行政行为的法律、法规授权依据作为准许或不准许其强制执行的基础审查条件。同时对行政机关适用法律的审查也应该作为一个审查的重点。至于事实认定和程序方面的问题也应予以审查,但应仅作形式审查。

采用“卷面无错误”和“重大明显违法”的审查标准。在非诉司法程序中,相对人对被申请的具体行政行为已经丧失诉权,没有设定双方当事人对抗辩论的程序,法院仅通过对行政机关申请执行时提供地材料进行审查,来判断具体行政行为的合法性。因此,在很多情况下,法院无法对被申请的具体行政行为作出准确的判断。鉴定程序的限制和合法性审查之间存在的矛盾,只有采取“卷面无错误”的标准,才是切合实际的,并且不会影响行政机关的行政效率。审查后,没有发现具体行政违法的,则应裁定予以执行。

采取“重大明显违法”的审查标准也是法院的实践做法,其特征为:具体行政行为明显缺乏事实依据和法律依据,明显违法并损害被执行人合法权益。其理由是:行政诉讼案件和非诉行政执行案件的审查标准虽然都涉及合法性问题,但二者的审查标准应该有区别,不能等量齐观。由于非诉行政执行案件是行政相对人放弃诉权之后,具体行政行为已经生效需要执行的案件,因此非诉行政执行案件的审查标准应当低于诉讼案件的审查标准或者称为审查标准适中,既不能如行政诉讼案件合法性审查那样严格,也不能放得太宽,变审查为虚设,使法院沦为执行工具。

合理设计听证审查方式,推行告知申辩制度。听证制度存在的主要问题是法律依据的欠缺。如果需要对此作出制度安排,我们认为在听证制度的程序设计方面应该注意以下几个方面:①听证的范围如何确定。听证应有一个范围规定,如责令停产停业、大数额罚款或事实不清、双方争议较大的其他重大、复杂的案件。②听证时应如何把握审查程度。是审查程序,还是加上审查实体。听证应当与审判程序有性质和程序上的区别。③行政机关不参加听证时如何处理。④听证程序应如何启动。⑤被申请人在行政程序已放弃了听证的权利,在非诉行政执行中又提出要求,是否符合法律精神。

在现有听证制度法律依据缺失的情况下,为消除书面审查的弊端,法院实行了权利告知和申辩制度的探索。比如制作《被申请人权利义务告知书》,内容为告知被申请人,申请人已向人民法院申请执行其具体行政行为,被申请人应当在指定日期内向法院提交其认为支持本方权益的书面证据材料。这种做法的好处是在原来未使用告知书时,被申请人因不知道申请执行情况,因而有较大抵触情绪,发生冲突的情况较多。而告知书使被申请人有了知情、申辩的机会,有书面提交抗辩和申请听证等事由的权利,有利于双方权利的行使。

2、非诉执行中存在问题的对策

建立完善行政非诉案件执行规定。按照目前的规定,对于行政非诉案件的执行,人民法院既要进行合法性的审查,又要对合法的行政处理进行执行。而此类案件的工作,按照审执分离要求,多数法院将此工作交由行政庭和相关执行机构进行,案件在人民法院内部移交。依照规定,此类案件的执行期限是三个月,而行政庭审查案件的时限就是一个月,法律并未界定执行期限是否含审查的时限。再者,大批的行政案件,由于履行能力和案件本身系行政机关迫于无奈寻求司法支持的难案,受时限的限制,这批案件如果行政机关不愿和解,短时间则难于执结,不少案件逼迫中止、延期,执行效果和社会效果难于统一。综上,应该建立相关的执行规定,将行政非诉执行案件的执行期限统一到普通的执行案件中,并允许适用执行退出程序规定和执行备案制度。

严把案件质量关,杜绝裁判文书带错出门。法院行政庭对具体行政行为进行合法性审查,不仅仅只是过一道程序,由于法律、法规、规章内容繁杂,其中不乏冲突之处,如何选择适用并不轻松。对疑难案件首先由承办人形成审理报告,提出初步意见,在每周的庭务会议上陈述,若在庭务会议上仍然不能统一意见,则由庭长报告分管院长决定是否提交审委会讨论。承办人草拟裁定书初稿,书记员核对,然后由合议庭成员核对,最后由庭长审查,对于标的额较大如社会抚养费征收案件、土地行政征收案件的裁定书由分管院长最后定夺。

建立重大案件审查档案制度,避免执行风险。对于影响较大,经过长期协调仍然不能解决的案件,如土地行政征收类案件,通过建立行政审查档案,记载当事人基本情况、被申请人的诉求、听证过程、双方分歧点、承办人工作情况、审委会报告及决议情况、案外因素、回访情况、执行风险、向上级法院请示情况等。通过完善档案,为将来强制执行程序提供详实的基础材料,避免执行过程中出现意外,损害被执行人的合法权益。

3、若干具体问题的处理。

一、加处罚款的问题。对加处罚款,法院是否应当准予执行。实践中,因为对于加处罚款的性质有不同的理解,对加处罚款法院是否应当准予执行就有了不同的观点和看法。我们认为,由于我国的行政强制以申请法院执行为原则,行政机关自行执行为补充,大多数行政机关没有行政强制执行权。虽然行政机关依法拥有加处罚款的权力,但在没有其他强制措施相辅助的情况下,不仅加处罚款无法实现,也无法迫使相对人履行行政处罚决定确定的义务,不利于满足行政管理执法的需要。目前,大多数法院在实践中对加处罚款也都准予执行。加处罚款的行政强制执行应如何计算问题,是否应有期限的不同考虑和界定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第51条的明确规定,加处罚款应从当事人逾期(行政处罚决定确定履行的日期)不履行之日起计算。虽然这种观点有时缺乏合理性,但其符合当前法律规定和立法目的。

二、行政处罚显失公正的案件的审理处理。目前,对行政处罚显失公正的案件审查后,法院只有作出准予执行的裁定。但显失公正的行政处罚,其危害性不亚于一些违法的具体行政行为,准予执行显失公正的行政处罚不仅不符合法律的精神和原则,也会对法院的司法公正形象造成较大的损害。我们认为,从法律的严肃性和法制的统一角度来看,应当在裁定不准予执行的条文中增加一项,即对“重大显失公正的行政处罚”也应当可以裁定不准予执行。

三、土地案件的审查处理。强拆案件不仅关系行政相对人的经济利益,而且,行为不当还会直接产生行政相对人与政府的心理对抗,形成新的社会不稳定因素。法院因此要进一步明确行政强拆非诉执行案件裁执分离的工作模式。即由法院审查决定是否准予强制执行,由政府职能部门组织实施的模式,更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势,为有效地化解矛盾营造良好的环境。法院审查裁定是否准予执行,能避免明显违法的具体行政行为进入强制执行程序,由行政机关负责强制执行能够有效地提高行政机关行政管理效率。

对被执行人存在问题的对策:

1、加强执法宣传,多渠道宣传法律。从源头上做起,运用多种形式向人民群众宣传有关政策、法律、法规,尤其是加强与人民群众日常生产、生活息息相关的政策、法律、法规的宣传,不断提高他们的法律意识,最大限度的消除他们的抵制情绪,让群众了解国家立法的目的、意义以及违法行为的法律后果,化解人民群众与行政机关之间的矛盾,促成他们克服自身经济困难,主动履行或与行政机关达成和解履行协议。促使行政相对人懂法、守法,尽量减少进入强制执行程序的案件数量。

2、增强执法透明度。对被执行人市不了解法律,法规,法律意识落后的问题,不能简单的强制执行。一方面给被执行人讲法律做工作,提高其思想认识,敦促其主动履行。另一方面,加强与行政机关的沟通与联系,建议其加强法制宣传扩大影响,使老百姓清楚地知道执法的依据以及违法应受到什么样的处罚。具体而言:在行政非诉案件立案审查时,向申请人送达《非诉行政案件申请执行告知书》,进行申请执行的指导、法律宣传,告知申请执行人需提交的各类材料及可能承担的风险。立案后向被执行人送达《被执行人告知书》,以谈话形式详细告知非诉行政执行的产生、特点,权力义务和救济渠道,说明不履行义务应承担的法律后果。让被执行人对非诉执行有充分的了解,促进主动履行义务。对持观望态度的被执行人,采取召开非诉执行案件听证会的形式,由处罚机关,被执行人面对面地分别讲明自己的事实理由和法律依据让被执行人心服口服,能够积极主动配合执行工作。对讲明道理,做足工作仍拒不执行的,要动用一切合法手段,调查被执行人的下落或已转移的财产,查清财产隐匿地点后,坚决果断地采取措施。通过司法手段强化行政管理,促使行政相对人自觉履行义务。在行政文书中应明确告知行政相对人,假如不主动履行行政行为确定的内容,如果申请法院强制执行,将有可能承担的法律后果。

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