案情简介

李某某系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村（以下简称陈家村）村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文成立了陈家村城改办，对陈家村进行城中村改造。

2015年9月16日，李某某作为乙方与甲方陈家村城改办签订《拆迁过渡协议》。该协议约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，并对于乙方住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。

2015年10月2日，李某某将房屋腾空并向陈家村城改办交付住房钥匙。2016年9月11日，陈家村村委会组织实施拆除了李某某的房屋。李某某不服拆除房屋的行为，于2016年10月17日诉至法院，请求确认宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）强拆其房屋的行为违法并承担本案的诉讼费用。

二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第三部分第七项规定：“切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作。要严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，李某某与渭滨区政府虽然签订了《拆迁过渡协议》，但该协议仅约定了过渡费、搬迁费和奖励金额等，并未对安置补偿的具体内容进行约定。之后，渭滨区政府就具体的其他实质性安置补偿事项，未再行与李某某签订补偿安置协议或者作出补偿安置行为。且本案中，渭滨区政府也没有提供证据证明李某某无正当理由拒绝接受安置补偿。在此情形下，渭滨区政府拆除李某某的房屋，不符合上述法律规定，属违反法定程序，超越法定职权。李某某上诉主张渭滨区政府拆除其房屋行为违法，理由成立，本院予以支持。遂判决撤销一审判决，确认渭滨区政府拆除李某某房屋的行为违法。

《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规对集体土地和国有土地上房屋征收程序和方式均作出了明确规定。行政机关在对土地和房屋征收的过程中，应当遵循“先补偿、后拆迁”原则，依法对被征收人进行安置补偿。在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。

本案中，渭滨区政府在李某某腾空房屋并交付住房钥匙后实施拆除房屋的行为，从形式上看似乎是依照协议的行为，也不违背李某某的意愿。但不可忽视的是，这种“貌似自愿”是建立在被征收人李某某并没有获得实质补偿的基础上。李某某受政府许诺“奖励”政策的影响，与陈家村城改办签订了《拆迁过渡协议》，仅对过渡费、搬迁费和奖励金额等进行约定，并未对李某某作出实质性补偿安置。渭滨区政府以此作为拆除房屋的依据，不符合“先补偿、后拆迁”原则的立法精神，不利于全面保护被征收人切身利益。因此，渭滨区政府在没有完成安置补偿工作，又没有依法申请人民法院强制执行的情况下，即拆除了李某某的房屋，明显违反法律规定。