非法占用农用地一案法律意见书（检察院撤销案件处理）

XX市人民检察院：

目前，关于嫌疑人魏XX涉嫌非法占用农用地一案，已由公安机关移送至贵院审查起诉。受嫌疑人本人委托和安徽慈安律师事务所指派，本人作为魏XX的辩护律师，依法履行辩护人职责。辩护人根据目前了解的初步情况以及所查阅的相关法律资料，出具以下法律意见，敬请贵院在审查起诉阶段充分考虑并依法采纳。

我国《刑法》第342条规定：“非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为”因而，成立该罪需满足两个要件，即主观上系明知违反土地管理法规故意占用农用地，以及客观上非法占用数量较大且造成土地大量毁坏的行为后果，二者缺一不可。辩护人认为，嫌疑人魏XX的行为均不具备上述两种要件，依法不构成非法占用农用地一罪，理由分以下几点具体阐述：

一、嫌疑人魏XX涉嫌占用58.955亩土地的行为并非出于故意，而是由于不同政府职能部门互不协调，相互矛盾，导致了本案的发生。

2014年12月中旬，嫌疑人魏XX所在的宁国XX有限公司为响应XX市政府号召，中标由XX市政府公开挂牌招标的河道清淤工程。众所周知河道清淤将会产生大量清出的淤泥砂石需要就近堆放，因此工程的展开必须要占用一定面积的土地进行，而该工程所在地附近并没有除农用地、林地以外的其他性质的土地可供使用，那么势必需要临时占用部分农用地或者林地进行。故在2014年5月10日，XX公司与XX镇XX村委会签订《临时用地协议》，约定该村委会将村集体的部分林地租给XX公司用于堆放砂石，即XX坑加工点，期限2014年5月10日至2016年5月10日。XX市林业局文件对上述临时占用林地堆放砂石的行为予以批准，并明确说明：“...需继续占用或扩大范围占用林地的，必须重新申请办理使用林地手续。”随后XX镇政府、市水务局、XX市采砂专项领导小组对该加工点审批通过。可见，市政府各部门对使用林地堆放加工砂石的行为，不仅没有一律禁止，而且应当对申报材料据实审查，合理给予便利，从而促进清淤项目顺能进行。

2015年8月份，XX公司在清淤过程中发现，该河道的实际施工期限预计要远远长于原计划，加之当年砂石市场行情不佳等不可抗力因素影响（XX公司主要负责河道清淤工作，对于砂石销售并非能够控制），在原定的一年工期内，根本无法完成竣工，而原批复的加工场地无论面积还是期限上也都无法保证继续施工。依照与XX镇府订立的《协议书》中：“由XX镇人民政府负责中标企业设立加工点与相关部门协调”之义务的约定，本着克服一切困难尽快完成工程的契约精神，嫌疑人魏XX在此期间多次找到XX镇政府，要求其出面向上级各部门协调增加堆放面积、延长土地使用期限的事宜，汇报至市林业局时，林业局既没有同意，也没有表示不同意，而是回复：2016土地扭转指标已用完，等待下一次计划时处理。

期间，虽然嫌疑人所在的XX公司与XX村村委会订立了《农村自留地使用权转让协议书》，并在林业部门依法办理了林权证，但在等待扭转审批计划之时，XX公司却多次收到林业局行政处罚，内容为以“占用林地”为由处以罚款，责令在三个月内恢复原状。而事实上，以当时的市场行情，将堆放的砂石在三个月内全部处理无法完成，政府部门亦未给XX公司批复其他可以转移堆放的地点。同时，林业部门迟迟未将恢复林地的设计方案交于XX公司，无奈嫌疑人只能在能力范围内，对部分土地植被予以复原，并由XX市环保局出具不予行政处罚决定书。此后，嫌疑人魏XX仍然未放弃向行政部门申请行政审批，再次找到林业及国土部门申报审批土地扭转一事，经两部门调查发现，有部分土地为基本农田，需林业、国土两部门共同商议决定，又时逢国家行政机构改革，待两部门合并重组完毕后，却再次告知魏XX审批计划用完，土地扭转审批只能继续搁置等待中。

通过以上案件事实可以看出，嫌疑人魏XX并不是恶意占用案涉土地，而是为了完成公共工程不得不临时使用，且该占用行为在前期也得到了政府各部门的一致肯定，后又在平等自愿的情况下，与XX村订立土地扭转协议，并办理了相关林权证，未侵犯农村集体的任何利益，甚至是合理地利用了村里闲置土地。因为，根据《土地管理法》，非法占用农用地罪系占用农用地用于非农业生产，建造永久性建筑，改变土地的农业用途，使农用地、林地无法恢复农业用途的行为。而该法对土地用途分类的目的在于防止农用地被非法改变为建设用地或被改变为不可利用、难以利用之地。就本案而言，嫌疑人魏XX的行为，是非永久性的借用，在原有土地上堆放沙土本身不会损害土地的原始用途，否则，最初市林业局等部门也不会将19.71亩的集体林地审批给嫌疑人公司用于砂石加工。嫌疑人魏XX正是基于对行政职权的合理信赖，与村集体签订土地扭转合同，继续使用案涉土地。通过对案情纵向发展的角度来分析，嫌疑人的XX公司与XX镇政府所签订的河道清淤项目协议，不同于一般意义上的民商事合同，其关乎到公共利益与公共环境，其实施过程与行政机关的依法审批密不可分。而在该过程中，各职能部门未能配合协作，统筹安排，对于施工中出现的因不可抗力因素所导致的新情况，未能提出合理的解决方案，而是以罚代办，致使嫌疑人处于进退两难的境地。

总而言之，河道清淤工程项目的实施，时间紧、任务重，政府部门又迟迟未能批准可以堆放大量砂石的合理场所，嫌疑人魏XX为尽快完成工程项目进行的临时堆放，实属情有可原，这种出于公共利益需要的主观动机，与非法恶意占用农用地的行为有本质区别，其主观上不具有犯罪的故意。

二、嫌疑人魏XX没有实施故意毁坏农用地、林地的行为，案涉土地亦没有遭到大量毁坏。

首先，嫌疑人所在公司为合理堆放砂石，在与XX村村委会签订的《农村自留地使用权转让协议书》中，明确约定：“甲方（XX镇XX村）必须将所征用的土地附着物清理干净。”该合同建立在平等自愿的基础上，合同约定自留地上的附着物均由黄岗村进行清除，XX村交付给XX公司的已是其自行清理之后的土地，魏XX及XX公司并未实施任何破坏林木、农田的行为；同时，在2015年12月22日XX公司与XX村村委签订的《协议书》中约定：“在恢复林地时，必须留一条四米宽的林区道路，以方便山货外运及村民所用，道路由甲方（XX村村委会）委托乙方(嫌疑人公司)代为施工，…林区道路的产权永久归甲方所有，归村民所用。”可见，修建林区道路是村委会的自主决定，XX公司相当于道路的施工方，完全依照村委会的意思施工，所有权亦属于村委会，将该道路的修建认定为嫌疑人魏XX的非法占用行为显然不妥，无法成立。

其次，最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条中规定：违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”（后略）。正如上文所述，嫌疑人魏XX把清淤过程中清出的泥土堆放在没有树木或者极少树木的土地上，也只是将原来的场地填平或者向上堆高，没有证据证明该宗土地上出现了土地板结、沙化、盐渍化、水土流失严重、土壤肥力消失等严重破坏植被、毁坏种植条件的情形。XX司法鉴定中心出具的《司法鉴定意见书》中，对于案涉土地的现状仅以一句“被占用的林地原有植被灭失、林业种植条件遭受严重毁坏。”简单概括，对于造成了何种破坏、破坏程度如何、破坏面积是否达到大量的标准均没有准确详细的计算和评估过程。其中，植被面积绝不可能等于占用土地的面积，而该鉴定以土地的总面积58.955亩作为林地被破坏的面积明显有误，缺乏基本的科学性和客观性，不应被采信。况且，XX市林业局文件中也明确指出：“占用林地期满后，必须恢复林业生产条件或森林植被。”可见，林业机关也未将嫌疑人公司临时堆放砂石的行为认定为破坏植被或土地种植条件的违法行为，反而认为嫌疑人的占用行为，对林业植被即使有破坏，也是完全可以恢复的。这种可以随时予以恢复临时使用行为，完全不等同于《刑法》及相关司法解释中定义的造成植被及种植条件永久性破坏的行为。故，即使嫌疑人魏XX具有临时占用农用地的行为，也没有造成法律所规定的损害后果，不应以非法占用农用地一罪追究责任。

综上，辩护人认为，嫌疑人魏XX无论在主观意识上还是客观行为结果上，均不符合非法占用农用地罪的构成要件，恳请贵院在查清本案事实的基础上，对嫌疑人作出不予起诉的决定，并督促公安机关尽快撤销案件为感！

此致

XX市人民检察院

安徽慈安律师事务所

王方明 律 师

2019年7月14日