外贸企业如何用好“主动披露”制度

近几年，海关主动披露制度是个热点，让广大外贸企业又爱又怕。爱，是因为用好了主动披露政策红利，企业部分违规行为可以从轻、减轻或免除处罚；怕，是因为主动披露的法律后果相对模糊，从轻、减轻的处罚尺度不透明，甚至还面临信用降级，导致很多外贸企业在发现自身违规行为后仍观望而不敢披露。当然，法规的制定到完善需要一定过程，随着2016年《海关稽查条例》和配套《实施办法》的修订以及2019年《海关总署关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告》的出台，主动披露制度正逐步完善。

一、什么是主动披露

主动披露制度是指进出口货物收发货人、报关企业（以下简称外贸企业）发现自身存在违反海关监管规定的情况，在海关尚未发现之前，主动书面报告海关并接受海关处理，海关依法予以酌情从轻处置的管理行为。主动披露制度在2016年《海关稽查条例》和配套《实施办法》中得以明确规定，上位法依据是《行政处罚法》第二十七条。主动披露制度类似《刑法》中的自首，即对主动如实的承认自己的错误的行为进行宽大处理。

二、主动披露适用哪些违法行为

根据《海关稽查条例》第二十六条的规定“与进出口货物直接有关的企业、单位主动向海关报告其违反海关监管规定的行为，并接受海关处理的，应当从轻或者减轻行政处罚。”《实施办法》第二十五条规定“进出口企业、单位主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理的，海关可以认定有关企业、单位主动披露。”《海关行政处罚实施条例》第十二条规定“违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私行为的，是违反海关监管规定的行为。”

1、主动披露只适用于违规行为

从《海关稽查条例》第二十六条和《实施办法》第二十五条来看，主动披露制度明确只适用于企业违反海关监管规定的行为，即违规行为。常见的违规行为有：

（1）申报不实，影响海关统计准确性、海关监管秩序、国家许可证件管理、国家税款征收或影响国家外汇、出口退税管理；

（2）经营保税货物的运输、储存、加工、装配、寄售、展示等业务，不依照规定办理收存、交付、结转、核销等手续，或者中止、延长、变更、转让有关合同不依照规定向海关办理手续；

（3）未经海关许可，擅自将海关监管货物开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置；

（4）个人运输、携带、邮寄超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品进出境，未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管，等等。

2、走私行为不适用主动披露制度

走私行为的行为人主观方面具有逃避海关监管、偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理的故意，客观方面使用藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他方式逃避了海关监管。从《海关行政处罚实施条例》第十二条的规定来看，走私行为和违反海关监管规定的行为是非此即彼、互相排斥的关系。而主动披露制度主要适用于非当事人主观故意而实施的违反海关监管规定的行为，因此走私行为人即使事后报告了其违法行为，也不能直接适用主动披露制度。

3、主动披露制度适用的局限性

目前，纵观海关整个执法体系，主动披露制度只明确存在于《海关稽查条例》当中。虽然海关在《关于进一步明确税款滞纳金减免事宜的公告》《海关企业信用管理办法》《决定开展税收征管方式改革试点工作的公告》等规范性文件中将部分违规行为明确规定了参照《稽查条例》及《实施办法》中有关主动披露的规定和程序执行。但实务当中，特别是在关检合并之后，海关行政处罚所涉业务领域非常之多，例如检验检疫行政处罚案件、企业超期未变更行政处罚案件等等，这些案件如何适用主动披露制度尚不明确。且这些案件只要行为人主动消除或者减轻违法行为危害后果或者违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，哪怕是走私行为，也可以直接适用《行政处罚法》第二十七条的规定依法从轻、减轻处罚或者不予处罚。另外，在海关规范性文件中直接规定参照《稽查条例》及《实施办法》的制度设计方式本身就值得商榷。

因此，从目前来看，主动披露制度的适用还比较局限，须从《海关法》层面进行修改，将主动披露制度明确贯穿于海关整个执法过程当中，以鼓励更多的企业敢于披露自身的错误。

三、企业如何进行主动披露

根据《实施办法》第二十五条的规定“进出口企业、单位主动向海关书面报告其违反海关监管规定的行为并接受海关处理的，海关可以认定有关企业、单位主动披露。但有下列情形之一的除外：（一）报告前海关已经掌握违法线索的；（二）报告前海关已经通知被稽查人实施稽查的；（三）报告内容严重失实或者隐瞒其他违法行为的。”

1、主动。顾名思义就是要企业自愿，如果企业是被他人举报或被海关查发，自然不属于主动披露。

2、书面报告。填写《主动披露报告表》，并随附真实、准确、完整的账簿、单证等有关证明材料；报告的内容应当是海关尚未掌握的企业违反海关监管规定的行为，并且该内容属实。

3、报告时间。企业报告的时间应当在海关通知企业实施稽查、核查之前。

4、报告部门。原税款征收地海关或企业所在地海关。

5、前文所述检验检疫行政处罚类案件甚至走私行为类案件也可以参照以上方式主动向海关报告，虽然在海关部门规章和规范性文件层面没有主动披露的明确规定，但是依照《行政处罚法》第二十七条仍应当从轻、减轻处罚或者不予处罚。

四、企业主动披露有哪些好处

1、从轻、减轻处罚。但是从轻或减轻的标准和幅度目前没有明确的规定，甚至在海关内部也没有统一执法尺度，需相关部门尽快出台法规予以明确；

2、部分涉税违规不予处罚。根据《海关总署关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告》的规定，企业在涉税违规行为发生之日起三个月内向海关主动披露，主动消除危害后果的；在涉税违规行为发生之日起三个月后向海关主动披露，漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下，或者漏缴、少缴税款在人民币50万元以下，且主动消除危害后果的不予处罚。

3、部分非涉税违规不予处罚。笔者认为，只要行为人非涉税的违规行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应按照《行政处罚法》第二十七条的规定不予处罚。例如企业超期未变更、擅自外发加工等程序性违规案件，只要当事企业主动披露并及时纠正，主动消除危害后果的就不应当处罚。

4、可以减免滞纳金。根据《实施办法》第二十七条的规定“对主动披露并补缴税款的进出口企业、单位，海关可以减免滞纳金。”但这里要注意的是可以减免，不是应当减免。

5、被海关处以警告或者50万元以下罚款行政处罚的行为，不作为海关认定企业信用状况的记录。但被处以50万元以上罚款行政处罚的，即使主动披露，也将作为海关认定企业信用状况的记录。

6、认证企业主动披露涉税违规行为的，海关立案调查期间不暂停对该企业适用相应管理措施。