完善我国的缺陷产品召回制度

——兼谈《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》

浙江合创律师事务所 姓名：邓旭东

摘要：缺陷产品召回制度起源于美国，现在盛行于世界各国。我国的产品召回制度起步较晚，最近国务院提出《缺陷产品召回管理条例》，引发学界许多争论。本文在此条例的基础上探讨缺陷产品召回制度的法律性质、基本原则，并在在基本原则的指导下讨论了送审稿中存在的两个问题，即缺陷产品的认定和召回程序问题，最后对条例送审稿提出建议和意见。

关键词：缺陷产品召回制度 不合理危险 经济法 消费者权益保护法

Abstract：The recall system for defective products the origin of which is in the United States, is now prevalent in all countries in the world. The recall system for defective products in China started late. Most recently the State Council proposed \"Regulation for recall defective products,\" which has caused much debate . This paper on the ground of this regulation is to explore the legal nature of the recall system, which determines the application of the principles．With the guidance of the basic principles, this paper has two problems in discussion,that is,how to identify defective products and the procedure of the recall,and makes recommendations and observations about it .

Key words：Defective Product Recall System Unreasonable risk Economic Law Consumer Protection Law

随着商品经济的发展、科学技术的进步和对消费者自我保护意识的提高，缺陷产品召回制度逐渐产生、发展和完善起来。产品召回制度始于美国对缺陷汽车产品的召回。1966年美国颁布《国家交通与机动车安全法》。该法规定汽车制造商在发现其产品因设计或制造等方面的原因存在缺陷、不符合相关法律法规，有可能带来安全问题时，有义务公开发布汽车召回的信息，必须将情况通报给用户和交通管理部门，并进行免费维修。[1]无论是从市场角度还是从消费者权益保护角度，这部法律在美国实施后取得很好的效果。1972年，美国颁布《消费品安全法案》，授权美国消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回，这标志着缺陷产品召回制度的正式确立。在之后的近40年的时间里，美国的缺陷产品召回对象从汽车逐步拓展到多项涉及消费者安全和健康的产品，包括家庭日用品、化学用品、玩具、食品、药品、化妆品等。除美国之外，日本、韩国、英国、欧盟各国、加拿大、澳大利亚等国家也相继建立了这种制度。

相比之下，我国的缺陷产品召回制度的相关研究和立法启动比较晚，这和我国的消费者运动及消费者权益整体的制度环境是有关的。我国直至１９９３年才制定了《消费者权益保护法》，现在保护消费者权益的法律主要还有《产品质量法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《广告法》、《价格法》等。这些法律对于产品责任问题有所涉及，但都是很分散的规定，甚至有冲突矛盾之处。近年来一些案例让我们意识到缺陷产品召回制度的重要性和必要性，产品召回制度不仅可以规范企业产品质量行为、完善市场竞争秩序、进行产业调节、节能环保，而且还能起到某些技术性壁垒的作用，抵御外国劣质产品向我国市场的倾销和涌入。于是我国立法脚步加快。

我国目前尚没有一部法律层面的产品召回的法律文件。我国关于缺陷产品召回制度的法律法规，最早的是2002年上海市颁布的地方性法规《上海市消费者权益保护条例》。然而真正的有关产品召回的规定始于国家质检总局发布的《缺陷汽车产品召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》。[2]2007年7月国务院发布的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中也规定了对存在安全隐患的产品的召回，但仍然没有规定召回的具体实施措施。进入2008年，《缺陷产品召回管理条例》已经被列入国务院二类立法计划，并于9月24日就《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》举行立法听证会。2009年4月8日国务院法制办发布《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》，公开征求意见，以便修改后报请国务院常务会议审议。该条例将是我国第一部关于缺陷产品召回的行政法规。除了已经纳入缺陷产品召回制度的汽车、玩具、食品和药品外，其他所有可能造成严重人身健康伤害的产品都被纳入召回范围，比如家用电器、公共服务设施等。[3]无疑，这对我国消费者权益的保护、企业的发展、全球化中我国的国际经济利益都是有极大的积极作用。

本文就依据《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》中对缺陷产品召回制度的相关规定，来探讨该制度的法律本质和基本原则，并在此基本原则的指导下讨论了送审稿中存在的两个问题，即缺陷产品的认定和召回程序问题，最后对条例送审稿提出建议和意见。

一、 缺陷产品召回制度的法律性质和基本原则

（一）缺陷产品召回制度的法律性质探析

根据条例送审稿第2条的规定“召回，是指按照规定程序和要求，对缺陷产品，由生产者通过警示、补充或者修正消费说明、撤回、退货、换货、修理、销毁等方式，有效预防、控制和消除缺陷产品可能导致损害的活动。”而缺陷产品召回制度就是规范缺陷产品召回的，调整生产者、销售者、服务业经营者、消费者和政府主管机构之间关系的法律规范和制度。在研究某种法律制度之前，探讨它的法律性质是必要的。因为只有明确了该制度的法律性质，才能明确它应该坚持的法律原则，进而在正确的法律原则的指导下制定准确的各项具体法律规定。

关于缺陷产品召回制度的性质，学界有许多争论，有人说它属于公法范畴，是由政府主管部门建立和实行缺陷产品行政管理的制度。[1]有人说它是兼具公法性质和私法性质的经济法。[2]本人赞同最后一种说法，认为它是经济法，并且属于经济法中消费者保护法的范畴。

首先，缺陷产品召回制度属于经济法范畴。虽然对经济法的概念还有争议，但目前学界权威认为，经济法调整的对象是一定的经济关系。[3]因此,判断一项制度是否属于经济法的范畴,首当其冲的是要看其是否属于经济关系,以及属于何种经济关系。缺陷产品召回制度的对象是缺陷产品，是生产者、销售者和服务业经营者与消费者之间的买卖合同关系的标的物。当事人为取得产品而支付了对价，因此当事人之间的关系是一种经济关系。[4]至于这种经济关系是应该由经济法调整呢，还是由民事合同法调整？这取决于这种经济关系主要适用意思自治还是受国家强制规定。缺陷产品召回制度中的召回程序特别是责令召回体现了明显的国家干预性，当事人不能依自己的意思而自由修改或排除适用，故该经济关系属于应该受经济法调整的经济关系。由此可见缺陷产品召回制度具有经济法性质。

其次，缺陷产品召回制度属于经济法中的消费者保护法范畴。该制度主要包括缺陷产品的认定、召回程序和法律责任。由缺陷产品召回制度的内容可知它属于经济法中的“市场秩序规制法”模块，主要目的是调整市场的经济秩序、保障交易安全和保护消费者的合法权益。[5]而“市场秩序规制法”模块主要分为两大部分，一为产品责任法、一为消费者保护法。在我国，前者的代表性法律是《产品质量法》，后者的代表性法律是《消费者权益保护法》，但是要注意产品责任法和消费者保护法并不仅仅限于这两部法律。区分这两种法律的意义在于，产品责任法的调整对象是没有合同关系的侵权关系，主要是解决产品本身的缺陷问题，强调责任者的责任；而消费者保护法的调整对象一般是具有合同关系的侵权关系，主要侧重于对消费者的保护。缺陷产品召回制度调整的是具有买卖合同关系的当事人之间的经济关系，另外还有在召回程序中各级质检部门和生产者的行政管理关系。无论是缺陷调查和确认、召回的实施，还是对召回的监督管理和法律责任，都始终强调的是对人体健康、生命安全与财产安全的保护。对责任者的罚款也多是补偿性罚款，即使在责令召回程序中对生产者的惩罚性罚款，其根本目的还是保护消费者的权益。故该制度属于消费者保护法的范畴。因此，某些学者和某些教科书中把缺陷产品召回制度安排为产品责任法的下位法是不正确的。[1]

（二）缺陷产品召回制度的基本原则

按照《布莱克法律词典》的定义,所谓原则,是指“法律的基本真理或准则,一种构成其他规则的基础或根源的总括性原理或准则。”据此,我们不难推论出缺陷产品召回制度的基本原则的概念,即是指贯穿于缺陷产品召回实践运作全过程之中,作为该制度规则基础的指导思想和原理。只有在正确的法律原则的指导下才能制定出准确的法律规则，才能保证法律规则的内在一致和系统协调，才能保证始终不偏离保护消费者权益和社会公共利益的立法原意。

上文论述了缺陷产品召回制度属于经济法中消费者保护法的范畴，这就决定了缺陷产品召回制度的基本原则和经济法的基本原则大致相同，主要是社会本位原则、保护消费者原则和经济效益原则。下面详细论之。

1．社会本位原则。社会本位是以维护社会公共利益为出发点的本位思想。[2]社会公共利益满足程度是与国家宏观调控、经济个体的行为以及市场的运行等密切相关的。现代工业中产品均采用大批量生产的模式，如果产品存在系统性缺陷，将会危及不特定多数人的人体健康和生命安全及财产安全。对缺陷产品的召回本身就是对公共利益的维护。另外，在缺陷产品召回实施过程中，各级质检机构、消费者、生产者和其他经营者在缺陷调查和确认、召回的启动、采取措施、召回计划和缺陷产品无害化处理中，都要把社会公共利益的保护放在重要地位。

２．保护消费者合法权益的原则。保护弱小消费者权益、实现实质公平，既是缺陷产品召回制度产生的重要原因，也是其应当始终坚持的根本原则。随着市场经济的发展，作为市场主体的经营者和消费者的地位越来越不平等。经营者多表现为经济实力强大的企业、公司，在市场上处于操纵甚至垄断地位，而消费者多为个人，经济实力薄弱，故在市场交易中处于劣势。出现了经营者为“刀俎”，消费者为“鱼肉”的现象，消费者的合法权益受到非法限制甚至剥夺。在产品存在缺陷时，经营者往往采用修理、修改的方式进行弥补，很不情愿重换或者退货，弱小的消费者对此无能为力。缺陷产品召回制度明确规定了生产者和经营者必须对存在系统性缺陷的产品进行召回，并将召回作为一种法律上的强制义务，无疑对保护弱小的消费者的合法权益具有积极意义。同时，在产品召回程序中生产者和经营者的各项义务和违反后的法律责任的规定，都体现了保护消费者利益原则。

３．经济效益原则。该原则是指以尽量少的劳动耗费取得尽量多的经营成果。首先，经济效益原则是产品召回制度产生的重要原因。在产品存在系统性缺陷的情况下，如果消费者通过无数的个人诉讼来解决产品质量纠纷，无疑会浪费大量的时间和精力，还会耗费大量的诉讼资源，是不符合效益原则的。对生产经营者来说，与其纠缠于无数的产品质量纠纷诉讼中，不如对缺陷产品进行统一召回来的合算。并且，对缺陷产品的召回不仅召回了缺陷产品，也召回了企业的声誉和信誉，而声誉和信誉也是企业的无形资产。其次，产品召回程序中的主动召回程序、责令召回程序和简易召回程序在实施中都要坚持经济效益原则，特别是简易召回程序，简省了程序步骤，同时达到了召回的效果，最符合经济效益原则。

上述法律原则贯穿于缺陷产品召回管理规定的始终，并指导着它的各项具体制度的规定。下面关于缺陷产品的认定和召回程序的讨论就是在这三个原则的指导下进行的。

二、缺陷产品召回制度中存在的问题

《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》中对缺陷产品召回制度做了较为全面和详细的规定，构建了该制度的主体和骨架。但是，通观送审稿的规定，我们可以发现其在以下方面存在明显的问题：缺陷产品召回的管理机关、缺陷产品的认定、召回程序和法律责任。关于管理机关和法律责任方面的问题相对较为简单，故本文只在后面的立法建议部分论述，而关于缺陷产品的认定和召回程序问题相对较为复杂，下文将详细展开讨论。

（一）“缺陷产品”的认定

1．缺陷产品的认定原则

缺陷产品的认定原则主要有不合理危险原则和强制性原则。[1]不合理危险原则是指产品缺乏消费者有权期待的安全性而对消费者的人身或财产具有不合理危险的产品。强制性原则就是指产品必须符合国家标准或行业标准以及其他的质量认证中相关的指标。

美国《消费品安全法》规定，“具有即将发生的伤害风险的消费品”指的是具有造成即将发生的，不合理的死亡、严重疾病或严重个人伤亡风险的消费品。可见其采用的是不合理危险原则。我国《产品质量法》第46条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”，可见其采取的是不合理危险标准和强制性标准的双重标准，双重标准造成在对缺陷产品认定上的混乱，并且国家标准和行业标准是国家有关行政部门制定的，具有滞后性，符合标准的产品有时同样存在不合理的危险，可见强制性标准容易偏袒生产者和销售者，不利于对消费者的保护。

本条例征求意见稿中规定“本条例所称缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、危及或者造成人体健康和生命安全的不合理危险的产品”。本条例送审稿中规定“缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的不合理危险的产品。” “在正确使用的情况下，由于设计、生产或者指示等原因使某一批次、型号或者类别的产品存在可能造成财产损害的缺陷的，生产者应当参照本条例实施召回行动。”可见条例中只采用了不合理危险标准，表明即使产品符合国家标准和行业标准，也有可能构成缺陷产品，适用产品召回制度，这更有利于消费者权益的保护，无疑是一大进步。

2．指示缺陷和发展缺陷能否使生产者免责？

根据缺陷产生的各个生产环节和营销环节，产品缺陷可以分为四种，即设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷和发展缺陷。《缺陷汽车产品召回管理规定》中的缺陷产品包括设计缺陷和制造缺陷，而对于指示缺陷和发展缺陷没有规定。本条例中规定了设计缺陷、制造缺陷和指示缺陷，而对发展缺陷并未提及。对于指示缺陷和发展缺陷能否成为产品召回的原因，能否使生产者免责，学者们有不同意见。

关于指示缺陷，有学者认为产品存在指示缺陷不应成为召回的原因，只要由生产者和销售者通过在电视、报纸、因特网上发布紧急公告等方式对产品作出补充说明，以消除危险隐患即可。[2]本条例中没有采取这种观点，因为指示缺陷和设计缺陷、制造缺陷一样可能造成极其严重的后果。根据社会本位原则和消费者权益保护原则，理应将指示缺陷规定为召回的原因。

至于发展缺陷，以前有不少学者认为关于产品质量法规定的生产者的免责事由“将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷存在的”（即产品的发展缺陷）规定免除了生产者的召回义务，并且我国台湾地区“消费者保护法实施细则”也将发展缺陷作为企业经营者承担产品召回义务的免除理由。[1]有的学者则认为缺陷产品召回制度属于消费者权益保护法制度，不同于产品责任制度，其主要任务就是防止产品危害的发生，保护消费者的权益，故只要是伤害到消费者权益的存在系统性缺陷的产品都应该被召回。[2]如果将发展缺陷排除在外，则不利于消费者权益的全面保护。并且将发展缺陷作为产品召回的原因也并不会加重企业的负担，因为制造商在产品的研发、制造过程中出现发展缺陷这种情况在所难免，可以归为商业风险，其召回成本可以计入产品成本价格。笔者赞同后者的观点，然而本条例并没有将发展缺陷明确规定为产品召回的法定原因，这不能不说是一缺憾。

（二）关于缺陷产品的召回程序：主动召回、责令召回和简易召回

具体的操作程序是否具有合理性和可操作性是法律规定能否得到实施的关键，不能变成现实的法律只是存在书面上的文字，形同虚设。这也是程序法之于实体法的重要性。产品召回制度法律本身就兼具实体法和程序法的性质，在某种意义上说，关于产品召回的操作程序规定更为重要。

本管理条例关于召回的实施规定了主动召回和责令召回两种程序。这和国际的通行作法是一致的，既保护了消费者合法权益，又兼顾了经济效益。生产者、经营者主动对其缺陷产品进行召回、充分对其产品负责，只是理想状态下对消费者权益和公共利益的责任行为。责令召回作为保障机制，对掩盖缺陷信息、拒绝进行召回、逃避召回责任的生产、经营者实施强制召同。无论主动召回还是责令召回，都是在相关主管机关的监督下进行的。二者相互配合保障缺陷产品召回的实行，从而有效维护消费关系和谐发展的目标。[3]责令召回的情况下，企业除了要在主管机关的要求和监督下召回缺陷产品，还要接受巨额的惩罚性赔偿，而在主动召回程序，企业不仅召回了缺陷产品，更是召回了信任和信誉。故企业往往在发现缺陷产品存在时就主动召回，甚至在产品仅有微小缺陷并不会造成产品危害的情况下也进行产品召回。

在美国，除了主动召回和责令召回之外，还存在一种简易召回程序（又称快捷召回制度）。简易召回制度是美国消费者安全委员会与1995年创设的。从立法角度来看，产品召回制度创立的目的是为了维护公共利益，提高经济效益，保护消费者的权益。但对企业来讲则是一种负担和义务。企业进行产品召回往往需要耗费大量的时间、人力和物力，甚至可能导致中小企业的破产和工人失业。同时，产品召回严格的繁琐的程序会降低产品召回的速度，不能及时消除产品对消费者危害和潜在危害。而简易召回方式则正好克服了这些弊端。所谓简易召回方式，就是企业自身在发现产品存在潜在风险，且还没有造成严重危害，如果主动像主管部门提出报告，愿意召回缺陷产品并制定出切实有效的召回计划，主管部门将简化召回程序，不作缺陷产品的危害评估报告，也不再发布召回新闻稿。这样的话，企业和主管部门合作，既保护了消费者合法权益，降低了产品危害，又节省了召回成本，维护了企业形象。

然而我国条例送审稿并没有规定简易召回程序，有学者提出借鉴该程序，认为在缺陷产品潜在危害性不大或者迅速开展召回将更有利的情况下可以适用简易程序。[1]但有学者认为简易程序必须在良好信用机制的环境下才可以实施，我国尚不适宜。[2]笔者认为，简易程序在某种意义上而言，使消费者处于信息不对称的地位，对消费者是很不公平的，因此，企业要采取简易召回程序必须满足一定的要求，例如，企业必须向主管部门进行充分的信息披露。我们可以通过设定各种要求来完善简易程序的开启和运行机制，以和我国市场现有的信用机制相适应。

三、完善我国缺陷产品召回制度的立法建议

(一)明确规定可能造成财产损害的缺陷属于本条例中的“产品缺陷”

缺陷产品召回管理条例征求意见稿规定“本条例所称缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、危及或者造成人体健康和生命安全的不合理危险的产品。” 送审稿规定“缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的不合理危险的产品。”“在正确使用的情况下，由于设计、生产或者指示等原因使某一批次、型号或者类别的产品存在可能造成财产损害的缺陷的，生产者应当参照本条例实施召回行动。”可见条例中的缺陷产品只包括存在危及人体健康和生命安全的不合理危险的产品，至于存在危及财产安全的不合理危险的产品，只是“参照”适用本条例。“参照”是什么意思呢？“参照适用”好像说明存在危及财产安全的不合理危险的产品不属于缺陷产品，因为如果属于的话，为什么不是直接适用，而是参照适用呢？但是“参照适用”说明了存在危及财产安全的不合理危险的产品也具有相当的危险性，既然具有相当的危险性，为什么不能将其直接规定为缺陷产品呢？本条例对此的规定令人费解。

另外，产品质量法第46条规定“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”该法规中明确规定了缺陷产品不仅包括存在危及人身安全的不合理危险的产品，也包括存在危及财产安全的不合理危险的产品。我国产品质量法属于法律位阶，而本管理条例属于行政法规位阶，故产品质量法是本管理条例的上位法。根据“上位法高于下位法”的原则，在产品质量法已经将存在危及财产安全的不合理危险的产品规定为缺陷产品的情况下，本管理条例也应遵循这种立法方式，将存在危及财产安全的不合理危险的产品规定为缺陷产品，而不宜作出限制规定。[3]

（二）惩罚性罚款的数额应与缺陷产品的价值成一定比例

上文论述了缺陷产品召回制度属于消费者权益保护法范畴，其法律责任中的罚款多为补偿性罚款，主要是为了填补消费者因产品缺陷所受到的损害。但是在生产者和经营者不主动召回缺陷产品的情况下，在客观上，可能对消费者人身和财产造成更大的损害，并且不利于市场秩序的稳定，容易导致市场经济中诚实信用的丧失；主观上，生产者和经营者的主观恶意很大，可谴责性更强。因此法律法规对其规定了惩罚性赔偿。

英国经济学家加里·S·贝克尔认为对付违法行为的最好的公共政策就是提高违法成本，使违法成本高于所获利润，这样才会使生产者趋利避害，不再违法。美国《消费品安全法》在“民事处罚”和“刑事处罚”部分就对违法者规定了严厉的惩罚和巨额的惩罚性罚款。

我国有关立法中，惩罚性赔偿的数额是不断变化的。于2004年10月1日实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》规定了最高额为30万元的罚款。在《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》中规定了上线为20万元的罚款。在该管理条例的送审稿中规定了最高额为50万元的罚款。该条例送审稿中比征求意见稿中的罚款数额提高了30万元，因为20万元的罚款明显起不到惩罚生产经营者的的作用，故该提高是立法的进步。但是，产品种类是多种多样的，大者包括汽车货车，小者包括手纸发夹，其价值大不相同，所以50万元罚款对某些产品来说已经足够了，但对其他产品依旧不能对生产经营者起到震慑作用。故笔者建议，该条例可以借鉴《产品质量法》的做法，罚款应与缺陷产品的价值成一定比例，而不能统一限制为一个数额。

（三）明确规定行业组织和民间组织在缺陷产品召回程序中的地位和作用

条例规定的是在国务院国家质检部门统一负责下实行在中央和地方分级管理，同时其他相关部门予以配合的模式。这种模式和美国采取的模式大体相似。特别是在中国，这种模式下政府部门作为主管部门介入产品召回程序，对消费者来说是一件好事，因为在我国人民的意识中，政府是比较有力量和权威的。中央和地方分级管理的模式也符合中国向来倡导的民主集中制，既能保证统一领导，又能提高行政效率。但是这种模式看似完整全面，但却忽视了各个部门之间的工作分工。“其他相关部门予以配合”的规定很模糊，并没有明确指明其他部门在缺陷产品的召回管理中究竟处于何种地位，发挥何种作用，很可能会完全成为国家质检部门的执行机关，没有自己独立的话语权，其提出的召回意见没有权威性，可能会被质检部门无理由拒绝。那样的话，本条例中的这条规定就没有任何意义了。就汽车而言，我国目前对于汽车产品的安全、环保、质量等方面的行政管理政出多门，国家机械局、环保局、质量技监局、工商局、商检局、交通部等，职能交叉或重叠增加了召回制度实施的困难。而在美国消费者只要找一个机构，即政府交通部所属的全国公路交通安全管理局（NHTSA）即可解决问题。因此。对于汽车、食品、化妆品、保健品、药品、医疗器械及机动车的监管，笔者认为国家质检部门可以完全放开，让相应的专业部门去负责，这样不仅可以避免各个部门之间相互扯皮的弊端，增强各专业部门的责任，而且还可以减轻国家质检部门的工作负担，加强质量检验的专业性权威性。[1]

另外，国际上消费者保护组织一般包括四类：政府职能机构、行业组织、民间组织和消费者保护的国际组织。[2]为了对消费者权益进行全面保护，我国的产品召回制度也应借鉴这种模式，除了规定产品召回的政府主管机关以外，如果同时规定了行业组织和民间组织在缺陷产品召回程序中的地位和作用，使它们与政府主管机关相配合，将更有利于产品召回制度的实施。行业组织可以更好地维护行业的声誉和利益，民间组织如消费者协会、消费者事务协调处理会和在社区、学校、医院、机关、企业事业单位设立的各种类型的民间消费者权益保护组织等，如果法规中明确规定了这些组织和政府主管部门的配合方式和作用，将会更加有利于缺陷产品召回制度的全面、充分落实。

（四）在主动召回和责令召回程序外，要相应规定简易召回程序

条例对主动召回和责令召回的规定是符合国际通行作法的，两者相结合，以主动召回为常态，以责令召回为保障方式，互相结合，共同发生作用，在缺陷产品管理中缺一不可。[1]一方面赋予主管机关强制召回的权力，另一方面通过自愿召回给予企业以更大的自主空间。当然，无论是主动召回还是责令召回，都是在政府主管部门的监管下进行的，目标都是消除缺陷产品对消费者人身、财产安全的危害和潜在危害。

同时，从各国实践来看，许多国家对生产者的自愿召回均规定了简易程序，如上文所述，简易程序的设计简单，成本较低。因此许多国家对企业自主召回缺陷产品提供“降低监控标准”、保全企业信誉等激励措施，企业基于自身利益最大化原则，多数采取自愿召回方式，可以适用简易程序。我国本条例草案中除了责令召回中对企业有惩罚措施外，其余规定和自动召回并无二致。如果规定了相应的简易程序，该制度的作用将会得到更好发挥。当然简易程序的适用对企业的信用要求提高，在规定简易程序的同时，也应注意完善关于企业信用机制。

结语

我国的缺陷产品立法从无到有、从不完善到完善是一个逐渐的过程，《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》的提出标志着立法进到了一个新的水平，即标志着产品召回立法突破了汽车产品、食品、药品、儿童玩具产品等狭隘的范围，出现了涵括一般产品的召回制度。但是我们必须看到本条例只是一个类似大纲的比较原则和抽象的法律规范，内含着从日常用品到汽车这样的大型产品，内容极其广泛。本条例作为缺陷产品召回制度的一般立法意义重大，但其广泛性决定了它的针对性不强，必须处理好本条例规定与《缺陷汽车产品召回管理规定》《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理规定》《药品召回管理办法》等特殊法规的关系。此外，我们需要进行特殊立法，对其他的特定的比较重要的产品进行有针对性的法律规定。

另外，要建立和完善相应配套制度。本条例涉及的信息发布、产品溯源、风险评估、专家委员会和产品质量检测机构管理办法以及文书格式要求等有关具体制度的规定非常重要，如果没有合理的操作程序和技术性法规来保障，再好的制度也只能停留在字面上，消费者的权益显然得不到合法保护。目前，我国亟需建立产品缺陷预警制度、产品召回伤害检测制度、产品召回信息披露制度和宣传制度等，以配合产品召回制度的顺利运作。除此之外，为了化解企业风险，应该强化企业投保意识，完善产品召回保险制度鼓励保险公司开发适应市场需求的产品召回保险，因为产品召回保险的产生对于降低生产者、销售者的风险，避免企业受到致命打击具有重要意义。[2]