随着我国经济的飞速发展，经济基础与上层建筑之间的部分矛盾日益凸显。改革不适应生产力发展的一切制度是我国当前社会改革的核心。因此,近几年来，我国的司法改革正在如火如荼地进行。法院是作为我国的审判机构，是体现现代法治文明的重要途径，所以法院的改革备受关注。但是,到目前为止,我国法院管理的规范程度还远远不够。

本文试对我国法院管理制度改革作一些探讨，以期能够为我国法院管理制度改革做出一些贡献。

一、建立完善的法院管理制度的必然性

法院是国家机构的重要组成部分，担负着履行国家审判权的神圣使命。一方面，作为国家机构的法院就必须像其它机关一样接受党的领导，设立内部和外部的管理制度；另一方面，法院又有不同于其它机关的特点，即要求法官和法院的高度独立，更要求组成人员的专业化和高素质。所以，建立完善科学的法院管理制度有极大的必要性。

（一）推进我国法治文明的必然要求

现在我国正处于全面建设和谐社会的关键时期，深化经济和政治体制改革，推进社会主义现代化建设，依法治国，建设社会主义法治国家，已成为加强社会主义民主和法制建设中的最强音。[①]江泽民同志在党的十五大政治报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”[②]而且“法制建设同精神文明建设必须紧密结合，同步推进”。在当今世界，现代化、民主、法治、文明及其一体化关系不仅已成为时代热点，而且体现了我们时代的特征和时代精神,在现在的中国，社会主义法治以及社会主义文明建设都已显现出了其重要意义，它们都是保障和促进我国社会全面进步所不可忽视的因素。

法治文明不是我们空喊就可以实现的，需要我们对关系法治文明建设的每一个环节进行合理的改革。法院是独立行使国家审判权的国家机关，人民群众最容易从法院是否公正审判来评价法制文明的进程是否顺利。如果法院的管理制度最大化的保证法官与法院的独立性，则法的正义性就容易体现,从而法治文明就离我们就更进一步。

（二）推进法官职业化的必然要求

法官职业化是现代法治国家的一个基本特征，是司法文明发展的重要标志和必然结果。没有高素质法官的法院就像医院用兽医给人看病时一样的荒谬。加强法官职业化建设，是实现依法治国基本方略的需要；是审判工作的内在要求；是人民法院面临新形势、新任务下提出的迫切要求；是实现“公正与效率”世纪工作主题的关键。[③]法官职业化对依法治国方略推进具有重要作用。职业化形成法官群体的高度统一，有助于法制的统一，同一性执法群体带来同一性的法律运行程序和技术，在很大程度上避免随心所欲的个人专断，使法律公正的标准保持在同一水平在线；职业化带来法官的高素质，有助于社会正义的实现，高素质的人才配执掌有关他人切身利益的司法权；法官职业化的最终目标是法官精英化，所谓精英必须是少而精，而且具备精深的法律专业化知识、严密的法律思维方式和丰富的司法经验、社会阅历。只有通过这样一个高度专业化的特殊司法职业群体通过近乎完美的规范司法操作和极具震撼的人格魅力才能使人们认可法官是社会正义的化身，法官是社会的良心，不会怀疑法官是枉法者。法官职业化对我国法治建设的作用不言而喻，但法官职业化实现起来却不是那么容易。首先，法官职业化的第一要求是法官要有法律专业知识的储备；其次，法官职业化还要求法官具备法律职业经验；最后，法官职业化要求法官要有法律人的道德。由此可见，作为法官，他首先应该是一位法学家，法律专业知识是法官职业化的最起码要求，也是法官职业化建设过程中必备的硬性条件。

从现实来看，我国的法官职业化还没有完全建立。我国法官素质普遍低下是一个不争的事实，虽然近几年有所改善，但是我们离法官职业化还有很长一段距离,所以，完善我国的法院内部管理制度，建立完善的法官选拔和监督制度就显得尤为重要。

（三）提高司法效率,防止司法腐败的必然要求

要遏制我国司法腐败，关键是要推进司法体制改革。形成高素质的司法队伍，建立分工合理的司法机构、司法监督机制和司法保障机制，司法腐败才会得到有效遏制，司法公正就会大步向前迈进，靠制度才能治本，从制度上设计出符合时代要求的保障机制。 司法不公的原因是多方面的，但一般都认为主要原因是地方保护主义，重点又是各级各部门领导的干预。应该说这种干预是比较普遍的，法院、法官长期工作、生活在一定区域，形成了许多关系包围着法院和法官，司法活动不可能完全摆脱它们的影响。在这种环境中我们只要求法官“中立”、“公正”、“刚直不阿”来解决问题是不现实的。所以，我们说法官的司法腐败与法院的管理制度有着必然的联系，建立完善的法院管理制度是根除司法腐败的关键点。

二、国外法院管理制度概况

法院的管理制度分为外部管理制度与内部管理制度。外部管理制度涉及法院与行政机关和法院与政党之间的关系。一般意义上的法院内部管理制度包括法院的人事管理制度、法院的法官选拔制度和法官的保障制度、法官的监督制度。本文将重点讨论法院法官的内部管理制度行政化这一问题。

（一）英美法系国家的法院管理制度

1.美国对法官的任命和罢免是两个互不干涉的系统，具体就是任命的机关和罢免的机关相分离。任命法官更多地体现了行政和立法部门对司法部门的制约；而对法官的罢免，则更多地体现了司法部门相对行政和立法部门的独立。通过这种体制，选拔的法官一经选拔就与选拔者脱离关系，极大的减少选拔者对法官独立性的干涉。

如果说对法官的任命权主要掌握在行政部门手中，那么对法官的罢免权则由立法部门所执掌。对联邦法官的弹劾权属于国会。众议院弹劾一名法官，必须是由于他犯有或涉嫌犯有叛国、贿赂或其它重罪与轻罪。[④]严格来说，美国对法官的弹劾是有条件的，不经法定程序和法定事由法官是不会被弹劾的。美国体制中弹劾权的关键在于：国会不因为法官审判案件中做出的一个具体决定而撤销他的职务。国会也不会因为不同意法官决定案件的总体方式而撤销法官的职务，更不会因为不喜欢一个法官或反对他的政见而弹劾他。法官只有在从事了“叛国、受贿、严重的犯罪或错误行为”时才会被撤职。因为对弹劾有这种严格的要求，而且宪法明确规定联邦法官只要行为端正便可终身任职，因此，国会不可能通过弹劾对法官具体的司法活动造成制约。众议院发起一件弹劾案必须由多数票通过，参议院要判决被弹劾者有罪，也必须由出席议员的三分之二通过。这些严格的程序都保证了国会虽然有权罢免触犯法律的法官，但却无法干扰法官司法权的正常行使。

美国宪法第三条规定，联邦最高法院、上诉法院和地区法院及国际贸易法院的法官由美国总统提名，并经参议院批准后任命。美国宪法第三条规定的法官都是终身任职，只能通过弹劾程序才能被解职。尽管美国法律没有明文规定法官的任职资格，但是正规法学教育和法律实践经验被公认为是成为一名职业法官的先决条件。美国的法官是从律师中选拔的。从一名法学院的学生成长为一名律师再到一名法官是要经过许多漫长的道路的。在美国没有中国的公务员考试那样的法官选拔制度，但经过从学生到律师再到法官的艰难旅程铸就了美国法院法官的职业素质较高的现实。

在美国，只有获得法学学位的人员，经过严格的律师资格选拔考试才可以成为执业律师。只有多年律师经验的律师或者法学教授才有资格当选联邦法院的法官。全美2.8万法官都是从执业律师中选拔的（特别是出庭律师），从律师成为一名法官同样要经历艰辛和漫长时间，所以在美国能够成为州最高法院和联邦法院法官将是一个重要人物。[⑤]而在中国，法官职业与一名普通公务员却没什么区别。

2.美国法官的经济保障非常到位。美国所有联邦法官的工资和福利待遇由国会决定，法官的工资不依靠地方的财政支付。这样保证了法官从经济基础上独立于地方行政机关，极大的减少了地方行政干涉法官判案的可能性。法官的工资大致等于国会议员的工资。联邦最高法院首席大法官的年薪超过16万美金，联邦上诉法院法官的年薪约为１4万美金，联邦初审法院法官的年薪约为13万美金。[⑥]从总体来讲，法官属于收入较高的职业，而且还可享有相应的其它待遇和保障。这种优厚稳定的收入，为法官独立审判提供了物质上必备的条件。这种制度设计是一种科学且人性化的制度设计，因为从常理上来说，让一个吃不饱的人去拒绝贿赂就像要求乞丐捐助“希望工程”一样有难度。

3.美国的法官实行终身制。美国司法界之所以有如此之多的 “里程碑”式的裁决，究其原因，与法官终身制密不可分。法官终身制即法官一经任用，便不得随意更换，只有按照法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。如美国宪法第三条第一款规定：“最高法院与下级法院的法官忠于职守者，得终身任职。”这一规定免除了法官因抵御干扰，公正执法而可能带来的后顾之忧。一名法官不为自己的前途考虑那是不可能的，做一个有前途的司法者，秉公执法与执法所带来的干扰本身就是一组矛盾。但是，法官终身制相对来说能避开利益集团的压力。法官终身制在保障司法独立性的同时，更为重要的是成功地克服了法官在司法审判上的“搭便车问题”，使得较易地在法律与现实社会之间形成一个新的“均衡点”，进而达到减少社会组织的交易费用，尽可能实现较大效益的目的。[⑦]

4.英美法系的代表国家中，法院的经费来源一般是脱离行政机关的，尤其脱离地方财政。以英国为例，英国法院的法官工资是由独立的国家基金提供的，这种国家提供的基金保障确保法官的经济独立，从经济基础上确保法官的独立。在英国，法院的基础办公设施是由国家行政机关负责建设的，为法院建造办公大楼等事务是行政机关的法定职责，不需要首席大法官去向地方行政机关申请资金。这与中国的现状有着巨大的差异，这样的措施有利于法官独立于行政机关。英美法系国家的首席大法官虽然兼有部分管理职责，但决不像中国的法院院长一样几乎就是一个行政官员，主要职责不是审判而是行政管理和法院的外部联系。中国法院院长向地方行政机关讨要办公经费可谓是一个最好的例证。

（二）大陆法系国家法院管理制度概况

1.大陆法系代表国家的法官任职资格概况与英美国家有较大不同。法国、德国等国家认为法官是作为职业法律工作者培养的。报考法官一般需具有法学学士学位，经过专门的考试才可以进入法院系统工作。德国法官的职位分10级，其中1、2级适用于初级法院、地区法院的法官，其余级别分别适用于上诉法院或最高法院法官。各级法官的基本任用资格、附加任用资格、晋升资格都具有及其严格的规定。[⑧]在任命上，德国州法院的法官由法院考评委员会根据考试及预实习的情况，向州司法部长提名，采纳与否由部长决定。通过后，由州司法部长任命。联邦法院法官的产生要求更高，一般要求45岁左右，大部分在州法院的法官中产生，联邦法院法官挑选委员会由联邦议员和参议员各8人、加上16个州司法部长共32人组成，每个成员都可提出人选，但16名司法部长提出的则更可靠，因为他们了解州法院中哪些法官能力强，并更具备担任联邦法官的条件，通过后由联邦司法部长任命。

2.日本法官由最高法院的法官和下级法院的法官组成，下级法院的法官主要由高等法院院长、高等法院法官、地方法院的法官、家庭法院的法官、简易法院的法官组成。法官必须同时具有法律学历和技能培训经历。在日本要取得法官资格，首先必须通过全国统一的极为严格的司法考试（该考试报名没有限制），毕业考试合格，经最高法院人事厅审查后，才能被任命为助理法官。[⑨]日本《法院法》对法官任职资格有不同规定，共同点在于一般要担任过十年以上的相关法律职务。按照日本现行宪法第八十条以及《法院组织法》第四十条的规定，下级法院的法官由内阁根据最高法院提出的名簿进行任命，其中高等法院在形式上还要经过天皇的认证。最高法院法官的任命还必须交付国民审查。所谓国民审查是国民对已经任命的法官是否信任，以投票决定，且这种审查每 10 年进行一次。

3.在德国，《基本法》规定，正式任用的法官非经法院判决，并根据法定理由、依照法定程序，在任职届满前不得违反其意志，予以免职或转职。在德国，除了见习法官和实习法官外，都是终身法官。立法虽可以限定法官的退休年龄，但不能违反其意愿将其解职或免职。《日本宪法》和《法院法》规定，一切法官除因宪法的特别规定，不得被违反其意志将其解职、转职、停职或减少其工作报酬。日本虽没有法律明文规定法官终身制，但从其宪法条文的基本精神就可以看出日本的法官保障和英美法院实行的法官终身制无实质区别，其出发点都是保证法官的独立。

三、中国法院的管理制度行政化分析

（一）法院管理行政化在中国的具体体现

1.中国法院人事管理制度上，存在着角色不明，定位不清的行政化缺陷。我国现在的法院，从事审判工作的法官和从事非审判工作的其它工作人员一样被称为“法院干部”，同时，只要在法院工作，人们也都将其称为“法官”。在中国，好像只要在法院工作，不论工作性质，都是法官，就连法院烧菜的师傅在外人眼里也是法院干部。这种情况在我国出现，其实质是没有体现出法官工作的荣耀性，从事审判工作的法官与从事非审判工作的其它工作人员间没有质的区别。[⑩]而且，每一个法官都被纳入一种等级化的体系之中，普通法官要接受庭长、院长的领导，官阶的设计也完全引入了行政体系内部所使用的等级模式。法官的这种级别不仅意味着所谓政治待遇的区别，在我国，法院里所有工作人员，按行政级别发放工资与奖金，行政级别越高，意味着经济保障越到位。另外法院管理也显示出了一种等级服从的位阶，这种管理的行政化是违反了司法独立的要求。法官职业有其特殊性，要求高度的独立性，所以法院的管理也应有其特殊性的一面。这种不同于其它行政机关的特殊性集中体现在法官的独立和法院的独立两个方面。所以，这种人事管理行政化的制度是存在现实弊端的。因为，行政化并不能够使干预审判的上级承担责任；另一方面，直接实施审判的行为人则又可以以受到行政化干预为由推脱其责任，还可以在此理由下谋取不正当利益。这样一来，法院行政化使责任的落实不能像行政机关那样直接贯彻到底。院、庭长的批案制可谓一例。批案制度实际上是一种间接办案的做法，批案人并不直接办案，却在很大程度上决定案件的处理。而且，承办人也借口批案制的存在而将办案的责任推给了批案人。模糊的责任，使得责任最终不了了之。尽管严格地说，并无哪条法律规定案件实体审理结果必须由院长、庭长审批，然而行政化管理这只看不见的手却在无形中起著作用。这是对法官独立制的一种颠覆，使得上级领导可以轻松的干预具体案件的审理。更重要的是批案制为领导干涉法官独立提供了制度依据。

2.法院监督制度的行政化。根据1984年7月28日，最高人民法院和国家机构编制委员会颁发的《关于设立各级人民法院监察机构的通知》，最高人民法院和各高、中级人民法院设立监察室，基层人民法院设专职监察员。监察室作为法院的内设机构与纪检组一套班子、两块牌子。1989年8月15日，最高人民法院须发《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》，明确指出各级人民法院监察室是负责行政监察工作的专门机构。人民法院监察工作实行分级监察管辖。各级人民法院监察部门监察所在法院各部门及其工作人员，上一级人民法院监察部门必要时可以受理下级人民法院监察部门管辖范围的案件。上级监察部门受理下级监察部门的案件，无疑是违反法院独立思想的，其实质就是上级对下级的干涉。在同一法院内监察室对本院院长负责，是首长负责制的一个构成，这无疑会对法官独立造成冲击。审级制度监督之外再设行政监察，上级法院监察部门可以监察下级法院的审判工作，无疑是强化了上下级法院之间的行政化特征。

3.法院内部管理过于行政化。人民法院对审判工作的组织协调仍较多地采用等级审批、首长负责的行政操作方式。具体表现为:上级法院对下级法院的干顶过多、各级法院内部管理中沿用许多行政操作方式等。在我国，法院院长既是法官又是行政领导，庭长要服从院长的领导，法官要服从庭长的领导，这种管理体制会出现案件审理的法官视领导的指示为判罚依据。原因在于法官的待遇提高和职位晋升要通过行政领导的推荐或批准，法官不可能摆脱领导而独立行使审判权。同时，对司法工作采用行政审批的管理模式，在我国实行计划经济的时期是有其积极作用的，它是一种计划经济下法官素质不高，需要上级法官“把关”以防止错案发生的制度，它与社会经济发展落后相适应的。但随着国家民主政治的不断发展，这种管理模式赖以生存的社会条件发生了变化，特别是改革开放以来，我国实行了社会主义市场经济，与计划经济相适应的行政审批制的经济基础不复存在，这种落后的法院管理制度的弊端日益显现。因此，改革这种管理模式，使司法工作沿着现代民主法治的轨道发展就成为必然要求。

4.法官相关责任责任追究制度的行政化实施背离了法官独立原则。应当说，在我国法官素质不高，司法腐败严重的情况下，错案责任追究制度对实现司法公正起了一定作用。但问题也越来越明显，出现了我们不想见到的后果，这种制度背离了我国向法官独立努力的方向。“在法院内部，实际进入审判委员会讨论决定的案件就比例而言自1980年以来的趋势一直是下降，在许多法院甚至审判委员会己基本不讨论民事案件了，但是90年代后期由于错案追究制，实际导致主办案件的法官主动提交审委会讨论的案件数量一度增多，导致主审案件的法官或法院为避“错案”更多请示审理上诉案件的上级法院和法官，以及一些上级法院法官利用这种权力以权谋私。”[11]鉴于目前我国司法腐败的普遍性，法官素质的可质疑性，法官行为的隐蔽性，从案件裁判结果中发现法官的腐败行为仍有必要，但同时要把握一定的界限和标准，不能因此使我们在法官独立方面的努力付诸东流。如果因为对法官责任的追究而影响到法官独立，我们就应该权衡两者的价值轻重，选择出法官独立这一重要价值目标。如何在我国实现法官责任与法官独立取向之间的平衡，是应当认真研究的问题。我们不应当把法官独立原则和法院的管理制度相隔离。原则所内含的价值，只有渗透到制度中才会有生命力，才会得以实现，应当是原则指导下的制度。所以，对法官责任的追究不应当在法官独立的道路上设置新的障碍。[12]更重要的是这种错案追究制度在实行的时候更多地体现出行政化的倾向，对法官责任的追究使用行政处分的模式本身就是没有考虑到法官的特殊性。法官要求有较强的独立性，这不同与一般行政公务员的行政领导制。用公务员的处罚制度评价法官的错案行为是欠妥的，因为法官是正义的化身，体现法制文明，如若法官可以轻易出现错案，社会精神文明建设易受影响。

5.我国法官选拔制度和保障制度的行政化明显。我国的法官选拔采用的是和行政官员几乎一样的选拔方式，即通过公务员考试来选拔法官。《中华人民共和国公务员法》第二十四条规定，下列人员不得录用为公务员：“(一)曾因犯罪受过刑事处罚的；(二)曾被开除公职的；(三)有法律规定不得录用为公务员的其它情形的。”这是一种很宽泛的规定，这种规定使得法官的选拔“门坎”很低，没有体现法官的高要求性。这种制度设置是不符合法官职业化需求的。显而易见，这种法官选拔机制存在其制度缺陷。

用和行政人员同样的试卷来选拔法官，是没有充分考虑到法官的职业特殊性。法官所要求的逻辑思维方式应该是法学思维，不应该是一般公务员所具有的行政思维。所以国家公务员和地方公务员考试中以行政思维偏重的出题模式也不利于法官的选拔。我国的公务员考试，分为“行政能力测试”和“申论”两科，这两科中的题目都是以行政能力测验为出发点，很少涉及专业知识，更不用说法学的高深知识。

目前，我国并没有设立法官终身或相关制度，法官的免职和辞退极具中国特色。在我国，宪法和有关法律均规定了法官的任职权由全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委员会行使，免除法官的职务也必须依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理，然而，人大的任免权是建立在党委推荐的基础之上的。人民代表因为开会时间短，专业知识缺乏，很难从本质上履行这一权利。与美国的法官身份保障制度相比，我国免除法官职务的事由是很宽泛的。例如根据法官法第13条，法官下列情形之一的，应当依法提请免除其职务：(1)丧失中华人民共和国国籍的；(2)调出本法院的；(3)职务变动不需要保留原职务的；(4)经考核确定为不称职的；(5)因健康原因长期不能履行职务的；(6)退休的，(7)辞职、辞退的，(8)因违纪、违法犯罪不能继续任职的；(9)因其它原因需要免职的。其中一些规定缺乏明确的标准和解释，例如因违纪不能继续任职、“因其它原因需要免职的”，需要作出明确的解释，否则标准过于宽泛，法官将缺乏足够的身份保障。这种宽泛的规定，为一些素质不高的党政领导人任意打压公正执法的法官提供了借口，本是规范法官行为的法律却成为法官身份保障制度的绊脚石。我国现行法律关于免除法官职务和辞退法官的规定与行政人员几乎一样，与国外的法官身份保障制度相比较，我国的法官保障就体现出行政化的一面。

四、法院管理行政化的现实原因及完善措施

（一）法院管理行政化的原因分析

司法独立之所以成为中国司法改革中必须面对的话题，就是因为司法独立与党、与地方、与人事财政等政治权力关系的敏感性与关键性，使之成为司法实践与理论之间无法跨越的一个鸿沟。正如德国法学家沃尔夫甘所说，“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”，[13]党对司法工作的监督主要体现在人事监督和工作检查方面。但是，实际的做法却使党的监督和检查与地方行政有了千丝万缕的联系。

1.我国法院管理出现行政化倾向是有其历史原因的。首先，我国法官的素质普遍较低，不能做到法官职业化和精英化，需要上级法院法官或同级法院中的领导“把关”。这与我国的法官选拔制度是分不开的，即我国法官的准入门坎太低。因为，我国是一个大国，人口多，地域广，需要大量的法官。出现求数量而忽视质量的现象就不足为奇了。今天，我国的经济发展已经进入快车道，法官素质的低下必将极大地影响我国社会主义经济建设，更会影响到法治文明的建设。其次，从新中国建立时，我国就没有形成法官职业化和精英化的法治理念。老一辈的革命家建立起新中国后实行的是计划经济，与计划经济相适应的是行政化的管理模式，所以从一开始我国的法院就没有法官与法院独立的法制理念。这种思想一直影响到今天，虽然我们今天强调依法治国，但法官独立与法院独立的思想还没有深入到我们的骨髓里，短时间是很难扭转的。

2.“党管干部”往往造成地方领导与党的领导合二为一，法院坚持、服从党的领导就时常变为了坚持、服从地方领导的指示，变为了坚持、服从党委一把手的指示。[14]根据党管干部的原则，在地方各级人民法院的行政领导人员、审判员以及审判委员会委员上述人员提交人大选举或任命前，须由本级党委讨论同意。而人大的代表们由于开会时间有限、专业性不强，难以对所任免的人员作实质性的考察，其任免基本上就是走了人大的法律形式而已。因此，地方党委及地方行政在很大程度上就掌握了司法人员升降去留的人事决定权。更为严重的是，党委推荐司法人员侧重考察的是其政治素质，所以，从法官开始选拔就充满行政化的气息，这样对其法律专业知识和业务经验的考察却是非常不充分的，因此在一些地方，党委推荐、人大任免的司法人员竟是对法律一窍不通或者知之甚少，以致在一些地方出现了“三盲”院长的奇观。[15]

3.就司法机关的财政权而言，司法权不可避免也产生地方化与行政化倾向。我国各级司法机关的财政权依靠地方政府财政部门支付。其致命点在于：它导致代表司法权威的法院和法官必须从经济基础上听命于地方政府，法院的院长要过多的起到联系法院与外界行政机关的作用，而不是审判工作。法院的院长为了法院的日常经费需要与地方的行政部门“沟通”，法院的办公设施改善需要地方财政的支持。我们在经济落后的地方常听到这样评价一个法院院长，“这个院长有工作能力，能够向财政要到资金，从而改善法院的办公设施。”其实，一个院长不能在审判工作上得到认同，却在另一方面受到赞扬，这本身是一种悲哀。所以，法院从经济基础上就很难独立于行政机关。在处理涉及地区间利益纠纷的案件时，法院和法官不得不以是否符合党政领导的意志作为裁决标准，以是否符合地方利益作为衡量是非的标准，不得不竭尽全力维护本地区的利益，成为地方保护主义的推行者，造成司法权严重地方化，否则就会出现法院财政短缺、经费不足的尴尬情形。这样一来，司法权不再具备应有的独立性，而是具有了其最不应该具有的地方性、依附性和工具性。作为一个独立整体的司法权，在遭遇地方化后，影响了司法的独立和公正，造成了国家内部整合困难 “如果我们能够像西方国家那样，法官在任命之后就能摆脱地方党政机关的干预，形成一套严密的保障法官独立制度，司法权的地方化也不会产生。我们的问题恰恰出现在这个地方。如果地方党政机关不仅在法官的任命上，而且在具体的司法活动中都能够轻易的影响司法机关及其工作人员，那么，司法权的地方化倾向是无法避免的。”[16]

（二）完善法院管理的几点建议

法院独立是法官独立的前提，法官独立是司法独立的本质和最终归宿。从本质上说，法官独立审判比法院独立审判更加符合法法治文明的要求。因为审判是由法官的活动展开的，审判权的主体只能是作为自然人的法官，而非具有拟制人格的法院。毋庸置疑，法官对案件的裁决有最终发言权，更能体现司法的公正性和权威性。而且，审判中的直接原则也要求法官必须亲临案件的审理，对当事人的主张及相关证据有客观的理解和认识，唯此才有权对案件作出裁决。法官裁判的过程体现着感性认识和理性认识的统一，实现着审与判的结合，由此可见，法官独立审判是司法公正的前提和基础。针对我国法院管理行政化的现状，提出以下建议。

1.完善有关法律、法规，保障法官的独立。我国现行法律中只有法院独立，没有赋予法官个人独立的审判权。实践中也有很多抵制或消解法官独立的观念及做法。法官是司法权的实际运用者，因而上文中提到的种种对法院独立审判干涉，在实践中影响的是具体办案的法官。因为各种势力对司法活动的干涉和干扰一般是通过授意受理案件的法院院长，然后由院长向庭长施压，最后由庭长向直接审理案件的法官施压的方式实现的。而即便是在没有外部力量干涉的情况下，法院内部某些做法，实际上使法官无独立性可言。开庭审理案件的法官做出的判决，要由没有参加开庭的庭长审核，再经过同样没有参加开庭的院长或分管院长签发，有些重大疑难案件还要由一批没有参加该案审理的审判委员会进行讨论后决定，个别案件还会请示上级法院领导的意见。这和行政机关的公文签发制度、首长负责制是何等的相似。但是，如果把这种模式搬至审判中，一则不利于我们所强调的法官独立思考、独立判断能力的培养。二则也违反了法官独立审判的原则(独立审判当然包括内部独立)。三则由没有参加案件审理的人作出决定，导致了审与判两个环节上的严重脱节，影响司法公正。所以，我国在有关法规的制定与修改过程中应该考虑法官的特殊性，制定切实可行的保障法官独立的法规和制度。

2.法官的身份和经济保障科学化

无疑，法官的高收入保障了法官的生活水平。法官不会因为生活所迫而接受贿赂，从而减少导致司法腐败的可能性。马斯洛将人的需求分为三个等级。第一个等级就是生理需要，一个吃不饱饭的法官是不会考虑职业道德的。他只会考虑如何生存，为了生存而接受他人的物质利益，从而徇私枉法是不难理解的。一个经济不独立的法官最可能出现的情况是为了经济基础而听命于掌握经济权利的人。这就是中国法官权利出现地方化的一个原因，也是地方行政权力干涉司法的情况屡禁不止的原因之一。

通过对外国法官保障制度的了解，笔者认为借鉴美国的法官身份保障制度是十分必要的。一方面，这一制度有利于法官职务的稳定，从而有利于法官职业化、专业化和整体素质的提高。在我国，我们一直将法官等同于一般的干部，没有注重法官的特殊职业要求，过多强调其政治表现、注重行政级别的安排，而忽视了法官职业的专业性和技术性。在我国，地方法院的法官听命于行政领导的指导已经不是新鲜事，其中一个重要原因便是法官身份上缺乏保障，如果胆敢违抗指示，便极有可能被调离、降级、撤职。可以说没有完备的法官身份保障制度，司法的独立和公正是不可能实现的。在我国，党管干部是中国共产党执政的有力保证。但法院系统有它的特殊性在于必须体现它的独立性，越独立的法院越能体现公正性。所以，中国共产党与法院之间也要体现这一原则，找到党管干部与法院独立这两点之间的平衡点就至关重要。笔者认为，高级人民法院法官由中央直接任命，中级人民法院法官和基层法院法官由省级人大决定。各级法院法官在选拔出来之后独立审判，不受其它机关的管理，对选拔机关负责。对于法官的考核有独立的机构负责，不受地方各级党委领导。这样就保持了法院最大的独立性，也体现了党的绝对领导。

《法官法》对法官的职业收入问题虽作了规定，但各地的经济状况不同，具体标准和经费来源并不一致，差异较大。例如：宁波中院的法官收入是山西省各中级人民法院法官工资的两倍。实际上，地方法院的经费主要来自于地方财政的拨款，这样就会因地方经济发展状况不一样，法官的报酬也不一样的客观情况。在我国一些经济欠发达地区的法院，法官领到的工资只有发达地方法官的十分之一，一些法官经济困难，生活清贫，在社会上没有职业尊荣可言，难以提升职业的神圣感和自豪感。因为，也只有当法官不为生活所操心时，才能为正义而操心。[17]为此，笔者建议采取以下措施予以保障法官的经济地位。

建立一种新的工资制度，这种工资制度最好是建立在中央财政之上，中央对法官的工资直接拨款，使法官在经济上摆脱对地方财政的依赖，体现法官独立。这种中央直接拨款的制度将极大的提升法官的职业自豪感和神圣感。逐步在我国推行法官高薪制。饥饿的人不能很好地为国家服务，饿了不能工作；吃得太多的人容易懒惰，也不是最好的公仆，适度者是最好的人民公仆。[18]实践证明，只有对法官实行高薪制，才能养成法官廉洁司法的崇高品格，法官才能有足够的底气抵制外来的诱惑和干扰。随着我国法官职业化建设的逐步深入，国家对法官的要求将大大提高，同时法官的工作效率也要极大的提高。我国法官的人数将会得到大量精减，做到真正的精英化和职业化。我国已经改革开放几十年，经济得到了飞速的发展。我们已经具备了实行法官工资高薪酬的条件。在我国逐步推行法官高薪制不仅具有必要性，而且具有可行性。

3.分类管理的人事制度克服法院内角色不清、责任不明的弊端，首先要改革现在的人事管理制度，其路径是在法院内部实行人事多元化体制，这也是法院体制非行政化的措施之一具体做法是将法院所有的“干部”分为法官、书记官、执行官、事务官和司法警官五大系列。这五个系列没有统一、对应的行政性级别，如果有差别，也只是在本系统中才存在。这样做既分化了原来的统一行政性结构，又有利于对不同性质的人进行管理。法官、书记官、执行官在培养、招聘方面与法官的事务官有所不同。在实行国家司法考试制度以后，事务官的考试可适用国家公务员考试制度，而法官、书记官和执行官的考试应适用国家司法考试。事务官的工作主要是法院内部的行政性事务。法官的培养、招聘又与书记官和执行官不同。司法警官适用一般警官录用办法，分类录用、分类管理的法院人事制度有助于对不同成员设定不同的岗位职责，强化法官责任。

结语

法院管理行政化是阻碍我国法制文明进程的一大弊端，这种行政化在法院的人事管理制度、内部管理制度和法官保障制度中都有体现。革除这种行政化管理是解决法官不独立这一问题的关键所在。所以，建立完善的法官保障制度；厘清法院于党政机关之间的关系就显得尤为重要。作者希望通过分清法院人员角色来完善法院管理制度。

致 谢

本文在写作过程中，指导老师给予了很多帮助。同时，蒋利明同学的计算机多次借用，徐红同学帮助我多次校正文字，学校图书馆为本文的写作提供了资料收集上的便利，在此，一并表示感谢。