完善医疗纠纷独立第三方调解机制之管见

广东鹏港律师事务所 胡建华

医疗纠纷第三方调解是根据《中华人民共和国人民调解法》建立的以医疗纠纷人民调解委员会为主要形式的去行政化的独立调解组织。从事调解的工作人员来自基层人民调解委员会、律师和卫生系统、政法系统的离退休人员，一般都具有医学、药学或者法学等级专业资质；经费由政府购买服务给予保障。医疗纠纷人民调解委员会与卫生局没有任何隶属关系，与医院没有任何利害关系，与患者没有任何利益关系。相比之前由卫生行政部门主持调解或者由保险公司主持调解两种模式，医疗纠纷第三方调解没有了行政色彩和利益牵扯，真正体现了其独立性、中立性与公正性，是近几年探索建立的一种解决医疗纠纷的新型模式，受到了社会的普遍赞许。

目前全国共建立有医疗纠纷第三方调解组织3396个，人民调解员2.5万多人，基本上实现了省会城市和地级市的全覆盖。2013年共调解医疗纠纷6.3万件，调解成功率达88%，有效地化解了医疗纠纷，维护了社会的和谐稳定。

在各地推行的医疗纠纷独立第三方调解模式中，天津当属排头兵，是最早在2009年建立、也是最成功和最具有特色的。2014年5月5日，全国医疗纠纷人民调解工作现场会在天津召开。会议充分肯定了医疗纠纷独立第三方调解工作机制，强调要进一步加快完善医疗纠纷人民调解组织机构建设，年底力争覆盖75%以上的县级行政区域；确保调解组织的人员、场所、经费“三到位”；推进医疗纠纷人民调解工作制度化、规范化、法制化；积极构建以人民调解为主体，院内调解、人民调解、司法调解、医疗风险分担机制有机结合、相互衔接的制度框架，以社会治理的思维和办法，建立和完善具有中国特色的“三调解一保险”制度体系，力争用2年左右的时间，实现医疗秩序明显好转，构建和谐医患关系工作取得重要进展。

在这种紧迫形势下，深圳正在创建一流的法治城市，更需要有成熟的法律服务市场，需要完善已经取得一定经验的医疗纠纷人民调解“福田模式”。有鉴于此，作为一个法律人，特别是具备医学法学双背景的资深执业律师，一直致力医疗纠纷的防范与解决，致力于深圳的法律服务和法制建设，特此就我市的医疗纠纷独立第三方调解现状和进一步完善举措提出自己的一此浅显看法，希望对深圳的医疗纠纷调解工作有所裨益。

一、我市医疗纠纷独立第三方调解的现状和存在的不足

1、医疗纠纷调解组织设在医院内，不具有独立性和中立性。

我市的医疗纠纷人民调解组织分别设在街道一级人民调解委员会、派出所、交警大队、劳动局、法院调解室和各大医院，简称“医调室”，只有一家南山区医患纠纷人民调解中心是在医院外选址挂牌成立的。该中心虽于今年4月2日挂牌，但因装修至今仍未正式运转。因此，将医调室设在医院内，由医院解决办公场所和办公设备的做法，虽然减轻了政府购买服务的财政负担，但是调解组织与医院混为一体，难免有“既当运动员又当裁判员”之嫌，不具有独立第三方的中立地位，不能取得患者的信任。

2、现有的医调室都是依附在基层单位，市区两级没有设立独立的医疗纠纷人民调解委员会。

除了院外选址挂牌的南山区医患纠纷人民调解中心外，我市的医调室都是依附在基层单位和医院内，市、区两级至今尚未建立起独立的医疗纠纷人民调解委员会，简称“医调委”，这与全国大多数市、县行政区都设有医调委，医疗纠纷调解组织基本上实现省会城市和地级市的全覆盖情形不符；与全国医疗纠纷人民调解工作现场会确定的健全组织网络、年底力争覆盖75%以上的县级行政区域的目标存在差距。

3、政府购买服务的力度不大。

我市推行的“福田模式”是“政府购买服务、养事不养人”，采取“以事定费，购买服务”的供给模式，由招投标产生的有资质的律师事务所及社工组织派人员进驻医院和企事业单位的医调室参加纠纷调解，办公场所和办公设备都是医院和企事业单位负担；政府的经费补助和调解补贴尚没有达到其他地区的政府购买服务力度。在天津市，政府购买服务的力度是全额拨付医调委的调解工作经费和人民调解员补贴；在福建省，全省医调委的开办费、建（租）场所经费、专职调解员工资、工作经费，全额纳入当地财政保障。除此之外，还实行“一案一补”。例如，龙岩市按每件简单纠纷500元、重大纠纷1000元、疑难复杂纠纷2000元进行补贴，使调解员的工作得到合理补偿，保障了医调委工作的正常运行。

4、医疗纠纷人民调解工作的制度化、规范化建设有待加强。

目前尚未建立起符合医疗纠纷人民调解工作特点和规律的制度体系，不能做到调解工作的各个环节均有章可循，因此，需要从加强内部管理和规范工作流程上着手，大力推进医疗纠纷独立第三方调解的制度化、规范化和法制化建设。

二、完善我市医疗纠纷第三方调解机制的几点建议

1、设立市、区两级医疗纠纷人民调解委员会，形成调解组织的网络覆盖。

保证组织机构的独立性，是确保医疗纠纷调解组织独立第三方地位的先决条件。我市目前只在医院、企事业单位和街道设立医调室的做法已经不适应形势发展，弊端凸显，必须紧急改变。只要把群众利益和民生工程放在首位，而不过多拘泥于撤出医调室会造成资源浪费的小节，在哪些经济欠发达地区都能做到做好的事，深圳一个经济和法治的标杆城市更有条件有能力做到做好。

当前形势下，基层调解不变，把依附于医院的医调室撤出，由政府设立市、区两级医疗纠纷人民调解委员会，聘请具有医学、药学、心理、保险和法律等专业知识的律师或者退休、社工人员担任调解员；有条件和需要时再扩展到镇，逐步形成调解组织的三级网络覆盖，为我市医疗纠纷人民调解提供全方位的组织保障。

2、创新管理模式，实行司法行政部门指导与人民调解员协会自治管理相结合的医调组织管理机制。

医疗纠纷人民调解委员会是按照《人民调解法》、《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》设立的专业性人民调解组织，性质属于群众性组织，业务上接受司法行政部门指导，但并不是监督领导。因此，在人民调解组织的基础上设立人民调解员协会，对包括医疗纠纷调解在内的人民调解工作进行监督和自治管理，不仅具有法律基础，而且能够解决司法行政部门仅仅提供指导的不足，不失为一种两全的新型管理模式，更加有利于确保医疗纠纷第三方调解的独立、中立、公正和公平。

3、政府加大购买服务力度，全额拨付调解经费和提高调解补贴。

医疗纠纷人民调解委员会作为人民调解员协会下属的专业调解委员会，在调解医疗纠纷中不收取任何费用，与卫生局没有隶属关系，与医院、患者和保险公司没有任何利益关系，地位完全中立。因此，除了组织机构的独立之外，医调委的有效运转依赖于经费保证，即政府购买服务是核心。医调委的工作场所、办公经费、调解补贴，均应当由财政予以保障，并且应当逐步提高调解员或者调解案件的补贴标准，以确保实现从花钱买平安到法治保平安。

4、制定三项基本工作制度，健全医疗纠纷调解工作机制。

医调工作的三项基本制度是《医疗纠纷人民调解委员会岗位职责》、《医疗纠纷人民调解委员会操作规程》和《医疗纠纷人民调解工作流程》。在健全的制度框架下，每个医疗纠纷人民调解委员会至少配备3名以上专职人民调解员；建立专职调解员和兼职调解员相结合的两本名册，充分利用社会资源，注重吸纳哪些具有较强专业水准和较高调解技能、热心调解事业的离退休医学法学专家、法官、检察官、警官以及律师、公证员、社工人员和人民调解员参与。调解员调解纠纷时，实行当事人自愿选择与医调委指定相结合的选定制度，并引入自行回避与申请回避相结合的回避制度。一方当事人与参与调解的调解员有利害关系的，当事人可以申请回避；当事人没有申请的，调解员应当自行回避。三万元以上的医疗纠纷医院不得自行和患者协商处理；十万元以上的医疗纠纷，医调委应当委托司法鉴定机构鉴定明确责任，以确保医调工作的制度化、规范化和法制化水平。

5、完善与医疗保险相结合的制度衔接，构筑医患关系的防火墙。

医疗行为存在一定概率的医疗意外甚至事故发生，是医学科学的专业性、未知性和人体特异性决定的。由此而已，因医疗意外导致医疗纠纷发生的可能性客观存在。国家卫生计生委主任李斌指出：“我们要全面、理性、客观的看待医疗纠纷，在建立人民调解机制的同时，探索建立符合国情的医疗风险分担机制与之衔接，借助这种社会性的医疗责任保险和医疗意外保险等制度，抵御疾病风险。”深圳作为一个经济发达地区，当应做好示范作用，尽快建立起以医疗责任保险为主体的医疗风险分担机制。就医院而言，一律强制性的要购买医疗责任保险；而对于患者，可实行自愿性的购买医疗意外保险；另外作为承保方，保险公司要提供好保险理赔服务，实现调解与理赔的无缝对接，解决患者的后顾之忧。

只有完善好上述配套措施，才能在医疗纠纷的独立第三方调解之外，再构筑一道医患关系的防火墙，实现医患关系与医疗秩序的根本好转，切实保护医患双方的合法权益，维护深圳的社会和谐稳定。

（2014年7月25日）