民事与行政争议交织案件的审理

程序机制构建研究

陈运光

内容提要 审理与解决民事与行政争议交织案件，不能采用行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼并行制度。可行的模式是以民事附带行政诉讼模式为主，配以当事人诉讼制度和法院内部协调制度，以“三驾马车”解决交织案件审理的难题。民事附带行政诉讼不存在理论障碍，不存在违背公私法二元化原则，不违背法院主管原则。其优势表现在：民事行政争议交织案件实质上是民事纠纷，其内容是民事争议的目的实现；能够解决行政行为效力差异及其行政诉讼受案范围有限的情况下行政诉讼无法可依的问题；符合诉讼效率与经济原则。民事诉讼活动是公法与私法的有机整合，是公权与私权的集中意志体现。同时，推行民事附带行政诉讼要赋予当事人诉讼附带权利、明确民事附带行政诉讼的审判程序、确立立案告知当事人诉权制度、赋予对行政行为的无效宣告制度等。（20000字）

关键词 交织案件 附带诉讼 程序结构

一、程序结构的求解聚讼

当今社会发展引起的经济关系的复杂和多样化，引发了一连串社会关系的剧烈震荡，这分明是行政权力的介入与不断扩张、渗透所引致。其表现反映在司法实务上的是民事与行政案件的交织、重叠，由此带来了审理中的极度困惑：是先行政、后民事还是先民事后行政，以及是否附带诉讼或者分别独立进行的问题。对于这些问题，理论上主张各异，有人认为采用两种方式：一种是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判过程与判决效力上有先后之别。第二种是附带诉讼，即行政附带民事诉讼和民事附带行政诉讼。还有人认为，出现交织案件应中止民事案件的审理，待行政判决终局后，再审理民事案件。即先行后民。① 在附带诉讼的主张者中，行政学者和行政法官主张，此类问题应采用行政附带民事诉讼的办法解决；而民事法学者和民事法官却认为，应采用民事附带行政诉讼的审理方式。由此产生了行政附带民事诉讼肯定论和否定论的争议。肯定论者认为，行政行为一经作出即发生法律效力，非经法定程序不能撤销。民事附带行政诉讼意味着民事判决要对行政裁决这一行政行为做出审查并判决其无效或予以撤销。这是私法对公法的不当越界，是程序滥用。而后者对哪些以行政为先决问题的案件，如果民事审判置行政裁决问题于不论，则民事诉讼问题就不能最终解决，如果不顾有法律效力的行政裁决的存在，仅就民事争议作出判决，则存在两个法律效力的决定，这样，不仅实际存在的争议难以解决，而且会引发新的更为严重的矛盾。②　而对行政效力问题作出评判，无疑是对行政权的司法干预。否定论者认为，因为引起行政诉讼的是行政机关的具体行政行为，行政诉讼所要解决的是行政机关的行政责任，而民事诉讼所要解决的是争议双方的民事责任，法律事实缺乏同一。行政附带民事诉讼只能解决行政行为合法性问题，不能解决民事争议，因而行政附带民事诉讼根本无法实现诉讼效益，相反会产生诉讼管辖上、时效上、举证上、判决结果和执行上的混乱。③另外，在交织案件中要行政附带民事诉讼必须当事人提起行政诉讼，当事人放弃诉权，则不可能附带。④而民事附带行政诉讼制度的可行性在于，我国法院不存在普通法院与行政法院之分，民庭与行政庭的并立不过是同一法院的内部分工而已，对外均是以法院的名义统一行使职能。因此，民事判决附带诉讼不存在越权问题。另外，除行政侵权赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼外，对行政裁决不服的民事争议所提起的诉讼应当是单纯的民事诉讼。⑤而一些学者却从中立的角度出发认为，绝对的行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼一刀切的方法都无法适应具体案件的解决需要。前者对一些民事争议为主的案件的审理只能导致“小马拉大车”的窘境，若是按先行后民方案解决，则必然会出现效率低下的问题。因此主张两种附带诉讼制度并行不悖，以此来解决交织案件难题。⑥

综上所述，我们不难窥见，在民事与行政争议交织案件的审理与解决的程序构思中，不论理论界还是司法实践均在认识上存在较大歧义，而反映在实务操作上，却是各行其是，矛盾百出。大量的类似河南省焦作市高永善诉该市影视器材公司案件导致的，一个纠纷，两种诉讼，三级法院，十年审理，十八份判决书的超级马拉松诉讼已屡见不鲜。如何解决民事行政争议交织案件的审理问题，确立何种模式作为解决问题的程序构造，我国立法目前还是含混不清。行政诉讼法没有明确行政附带民事诉讼或者先行后民做法，而在民事诉讼法上仅有第136条中有一项极为概括的规定：“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼。”这一条被一些人认为是民事诉讼法关于先行后民的规定。另外，1999年最高人民法院《关于执行（行政诉讼法）若干解释》第61条规定：被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这一条规定同样被认为是对行政附带民事诉讼方式理论主张的不认可。笔者认为，鉴于中国的立法实际和案件本身的复杂性，毫不忌讳，任何一种诉讼方式都很难理想地解决民事行政争议交织案件的难题，故寻找一种或数种符合国情的解决争议交织案件的方法，是一个亟待解决的课题。为此，本文就事关审理与解决此类交织案件的程序构造问题略陈浅识。

二、民事与行政交织案件审理的可行性程序比较

理论界对解决民事行政争议交织案件可谓仁者见仁，智者见智，争议如此激烈，究竟何种主张是符合我国的实际，符合法律适用原则，具有可行性呢，下面不妨对各种程序安排逐一作出分析比较，无疑有益于今后争议交织案件审理程序机制构造立法的考量。

（一）附带诉讼的可行性之是与非。

附带诉讼的程序安排，其可行性表现于以下几个共同点：

一是附带诉讼有利于法律执行的统一性。对于一个案件出现行政法律关系与民事法律关系相交织的状况，如果不是以一种附带诉讼的程序为中心，则可能会产生两种审判，两种结果的情况以及两个审判效力谁高谁低的问题。或者会出现按照民事诉讼法的规定，两种诉讼同时提起时，先中止民事诉讼，待行政诉讼终结后再恢复民事诉讼的缺乏效率、不简捷、明快的现象，因此，采用附带诉讼制度模式审理民事与行政交织案件，从而使行政诉讼和民事诉讼同时获得解决，有效地保障了诉讼的效益，维系法律执行的统一性，是一种双赢的选择。

二是有利于争议的解决。民事行政诉讼的目的是定纷止争，实现合法权益的保护，因此，程序的安排只要有利于争议的解决，就是最佳结构。附带诉讼，它在争议解决中的突出的作用是，当一个案件存在因行政法律关系阻碍了民事法律关系的确立的前提下，只有同时解决行政争议和民事争议问题，才能最终实现民事争议的解决，或者反过来，当一个案件的民事问题构成了当事人诉讼的目的，而行政诉讼又只能局限于审查行政行为的效力，而对民事争议问题无法逾越时，则该诉讼当事人的诉讼目的仍不能实现，从而使其蜕变成“官了民不了”现象，使定纷止争的预期止于程序之中。故实行附带诉讼，才能克服“官了民不了”的分开审理无法尽善的问题。在交织案件中，法院对行政案件的审理实际上已极大限度地对民事案件同时作了审理。如房产权争议案件，行政相对人和第三方都是以房屋的产权归属为争议焦点的，而其所提供的证据不无围绕着产权证的合法有效与否来举证。显然行政法官不可能回避争议的焦点，基于此，若程序机制的安排仍然门庭中立，则行政审判官仍然不能越雷池半步来审理民事争议问题，民事审判官也不能触及行政行为的审查判断，那么，尽管行政诉讼对行政争议判处何种结果，民事案件仍然不了，反之，民事诉讼对民事争议问题如何裁定仍然受制于行政行为的效力，不能推进，这样会使诉讼陷入十分尴尬的境地。

三是有利于法律资源的利用和诉讼经济。我国法院内部的分工，实际上是操作上的具体化，而非天然的鸿沟。各庭（室）之间是形如各自独立，实际上还是分工合作，互相协调的统一体。各庭审判资源是共享的，行政审判官员可以审理刑事、民事案件，反之，亦然。其对外的称谓是法官，而非分别称为行政法官或民事法官。因此，审理案件中，没有行政与民事庭不可分割的阻碍，行政审判官员可以受命于院长的指令，为民事案件或为行政案件。是故，当一个案件的争执引起了行政与民事争议交织时，无疑实行附带诉讼解决，会相得益彰。实际上交织案件的审理大多并非仅就具体行政行为之合法性进行审理，而是把大部份的时间放在民事争议事实的审理中，以民事争议的审理作为行政争议的事实审理。在此场合，如果只允许行政诉讼单一做出行政裁判，而将民事争议留待下一个民事判决去解决，或者只允许民事诉讼判决民事争议问题，而把行政争议搁置起来，再寻找行政诉讼解决行政争议，这样，不但会造成无端的司法资源的浪费，而且不符合诉讼经济原则，极大地影响了诉讼效率。

总之，附带诉讼有着独立诉讼无法比拟的优势与效用，是简化程序，提高效率，体现正义的诉讼程序制度。但是在附带诉讼中，行政附带民事诉讼还是民事附带行政诉讼更科学，更实用、可行呢，这个问题还须再行探索。下面，就两种附带诉讼方式的可行性作更为深入的分析。

1、行政附带民事诉讼的可行性分析

从行政附带民事诉讼的立场出发，公法与私法存在各自固有的法律原则，公法与私法的区分意义不能弱化。行政法律关系隶属于公法关系，它对其他法律关系的确立在具体案件中具有先决性的作用，应当是一种前提。在民事与行政案件的交叉关系中，法律本身的性质显得相当重要。行政行为的法律效力属于公法问题，按照正常的法律位序，公法显然大于私法，优位于私法，那么，行政行为的效力判断只能适用行政诉讼规则解决，不能完全采用私法的方式或规则解决，如果采用附带诉讼的话，则法律的适用应当是公法附带私法。公法关系的解决是私法关系解决的基础和前提。只有公法关系的确立与解决，才能使私法关系得以化解。另外，从公法的本质看，公法保护的是公共利益，国家利益，在实行国家利益至上或倾斜的国度里，这种关系被实践发挥到了极点。行政法律关系的优位性，决定了在争议相互交织案件中审理的程序安排，是行政附带民事诉讼，而不是倒过来。这种特性从行政诉讼法的颁布与实施中得到了验证。

然而，这种理论层面的冠冕堂皇难以掩盖其实践运行的不足。其一是从行政诉讼与民事诉讼的关系看，两者指向的法律事实是不同的。前者指向的是行政机关的行政责任，后者指向的是行政相对人与第三人的民事责任。指向的差别，标志着两者审理中要查明的法律事实之间缺乏根本性的联系，这样，作为主诉讼的行政诉讼就没有附带“从诉讼”的诉讼价值，即公正与效益，它们的附带显然是十分牵强的。因为在附带民事诉讼后，法庭又要重新启动民事诉讼程序通过双方当事人的举证质证和认证等一系列程序来查明案件事实，分清责任。这样，当民事案件处于复杂状态时，附带民事案件的审理可能会费时过长，导致行政案件的久拖未决，形成“小马拉大车”的局势。如民事案件中的赔偿问题，双方互有争执，无法调解，又不好下判，此时，行政附带诉讼的尴尬就会出现。

其二，从行政行为效力存在差异和行政诉讼的管辖范围之局限的角度出发，不是任何行政行为效力问题的争议诉讼都是行政诉讼。即便是行政侵权赔偿的诉讼亦非行政附带民事诉讼，按照我国现行的法律规定，行政侵权赔偿诉讼仍不能明确为行政附带民事诉讼，更何况其他诸如有涉行政裁决争议的行为本身也是不能作为行政案件的，更谈不上行政附带民事诉讼。最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》第4条、第7条规定，当事人对于行政机关就赔偿问题所做的裁决，对自然资源权属纠纷所做的处理决定不服向法院起诉的，属行政诉讼。第6条还规定，行政机关对于民事权益争议居中进行仲裁处理，当事人不服向法院起诉的，不作为行政案件。从行政侵权赔偿的理论看，行政法学者普遍认为，行政侵权赔偿属行政诉讼范畴，本人基本是持相同意见。因为在本质上行政赔偿诉讼与行政诉讼是相同的，而行政附带民事诉讼则不然，一个是行政诉讼，另一个为民事诉讼，两者存在着主体的差异与双方地位的不平等。另者，行政赔偿责任是行政法律责任，行政侵权赔偿是行政侵权行为的法律后果，因而行政赔偿诉讼就是行政诉讼的一种特殊形式。民事赔偿是由民法所确定的，属于民事侵权法律责任。可见，行政侵权赔偿属当然的行政诉讼，不存在民事诉讼问题，亦即不能作为行政附带民事诉讼看待。还有，行政处罚诉讼也不是行政诉讼附带民事诉讼的范畴。因为人民法院审理行政处罚的标准是行政处罚是否显失公平，以这一标准来作为是否变更或维持行政处罚的决定。当法院根据标准权衡后作出维持时，并不意味着行政机关所作出的处罚决定不存在显失公正问题，这时可能还存在一种因行政机关对被处罚人的行为认识偏差，而使所作的行政处罚偏轻偏重，此时，行政处罚中涉及的民事赔偿内容就难免有误差。那么，如果法院判决作出维持原行政处罚决定，则原处罚决定中的民事赔偿原本错误的问题也给予维持。这样，原告的民事合法权益将产生不利影响；而当作出变更时，意味着行政机关的处罚决定显失公平。但该种不公平是否包含民事赔偿的部分内容在内呢，显然判决书仅对行政处罚部分作出评价，而未兼顾民事赔偿内容。这样，该变更的判决必然包括了民事赔偿裁决在内一并被错杀，从而使本无错误的民事裁决内容丧失了效力，成为重新审查的对象。这样，就会加重法院的重复工作量，拖延诉讼时间。⑦ 同时，由于行政诉讼范围的局限性，无论是维持行政裁决还是撤销裁决，对民事争议问题均缺乏直接涉及，因而亦不能成为解决民事争议的前提和先决条件。如行政认可行为和行政证明行为，由于其并非行政授益行为，当这种行政行为的行使而使当事人之间或者第三人对由此引起的民事法律关系的产生发生争议时，此争议是当事人的争议，而不是行政机关与当事人间的关系。如果将其纳入行政诉讼程序审理，与司法审查之目的不符。

其三，从对行政机关的影响看，行政机关居间裁决的行政争议案件，起源于民事争议，诉讼的目的是实现民事权益。而行政诉讼司法审查的目的是行政行为的效力，无涉民事问题，如果采用行政附带民事诉讼，则难免不给行政机关产生许多不利影响，因为这会增加行政机关的出庭频率。随着社会的不断进步发展，社会生活的矛盾必然与日俱增，行政机关以第三者身份居间调停、裁决的案件数量亦伴随加大，这样，行政机关充当被告的机率将成倍放大，为诉讼疲于奔命的现象不会逐步减少，相反会愈演愈烈，使行政机关穷以应付，必然导致讼累。同时，频频充当被告，难免不挫伤其居间裁决民事纠纷的积极性，进而造成今后出现民事争议行政机关只进行调停，而不积极地履行法律赋予的解决民事争议的职能，导致大量的民事纠纷案件涌向人民法院。第四，行政附带民事诉讼，过于强调公益，这实际上是对个人利益的漠视，违背了法律对于各种法益的保护的平等性原则。

2、民事附带行政诉讼的可行性分析

从民事附带行政诉讼的可行性视角窥之，首先，行政行为对审判权没有约束力。任何行政行为在民事诉讼中只能作为证据适用，民事审判官完全可以对其效力与合法性作出评判。尽管这种评判由民事法官行使，但最终的文件形式是以法院名义发出的，因此，其评判并不构成对人民法院审查行政行为的效力的原则的违背。⑧ 综观各国程序法律，除了专门设立行政法院的大陆法系某些国家外，英美法系乃至东亚的日本，我国的台湾等国家和地区，均不把无效行政行为的民事判断加以约束。即便是设立行政法院的德国，对于无效行政行为，民事审判可以自行判断，普通法院可以否定其效力，对“特别严重瑕疵的行政行为根据法律本身无效，无需撤销或确认无效。另外，国家赔偿也由普通法院进行裁决。⑨ 在我国台湾，借鉴了德国和日本的做法，实践中对于无效行政行为采取了由民事法院直接否定无效行政行为，无须提交行政法院的相同方法，“依无效之行政处分，而赋予权利时，任何人均无尊重其权利之必要，若发生侵害权利诉讼，民事法院亦得依独立之见解，宣告其权利无效”。⑩借鉴各国法律，我国对行政与民事交织案件的审理完全可以实行民事附带行政诉讼。既然在我国可以实行刑事附带民事诉讼，则民事诉讼完全可以附带行政诉讼，只要两者之间具有紧密联系关系。

其次，我国法院的民事行政审判分工不同于国外普通法院与行政法院的设立。新中国的法院体系属单一结构形式，没有不同职能的法院之分。其在内设机构中虽有民事审判和行政审判之分别，但隶属于同一法院的相同的权力，没有不同审判职权的绝对分立。各个庭所代表的机关均是人民法院，所行使的审判权无一不是法院的审判权。因此，不论由行政庭或者民事庭，抑或刑事庭所做出的行政行为效力的判决，均是对行政行为的审理和评价，没有违反法院主管原则。民事诉讼完全可以附带行政诉讼。

再次，可以避免行政行为效力差异及其管辖范围有限的情形下，行政诉讼理论上缺乏法律根据的问题。行政行为有无效与有效之分，而有效行政行为中又有形式审查与实质审查之分。从行政案件的管辖范围看，其管辖权不涉及抽象行政行为，法院行政庭无权直接加以审查。此类行政行为是否合法的审查和判断只能寓于民事审判之中。如前所述，当事人对行政机关就赔偿问题所做的裁决，对自然资源纠纷所作的权属处理才属于行政诉讼的范围，由此可见，行政诉讼审查的范围是有限的。行政诉讼如果对民事权益争议居中的仲裁处理不服的案件进行审理，是没有法律依据的，特别是在行政行为效力差异的情形下，行政诉讼更是不能为力的。而民事附带行政诉讼却可以解决行政行为作为民事诉讼的先决问题。对于无效行政行为，借鉴各国的通例，未必通过行政诉讼解决，民事诉讼中可以对其进行审查判决，不予采信。对于形式审查行政行为，民事诉讼中可以不受其拘束，即不受其形式上确认的民事法律关系的拘束，直接进行审查判断。因为行政形式审查行为，行政主体并未对该行政行为的内容之真实性作过审查和判断，亦即没有公权力的真正渗透，因而，缺乏公定力，顶多只具有公信力。反过来说，即便是行政实质审查的场合，民事附带行政诉讼会给民事争议的解决带来更有效的、及时的影响。如当事人对交通事故责任认定书的异议问题，如果按照现行的立法，这种认定结论仅可以作为证据使用，但司法实践上往往被捧为圣旨，绝对采纳。这反映了法官的素质与依赖性，但更多的是立法的不足，即缺乏民事附带行政诉讼制度。如果确立了民事附带行政诉讼制度，则当事人对责任认定书的异议问题，可以通过附带诉讼来判断与解决。这样，关于交通事故责任认定的正确与否问题就能够通过一次审判得以解决，避免了以往诉讼中要先提起行政诉讼，而行政诉讼又因人民法院过去有规定不予受理而遭致驳回，使受害人民事侵 权赔偿诉讼无法进行下去的问题，从而顺利为民事赔偿争议拓宽了道路并进一步实现侵权赔偿预期。

第四，民事行政争议交织案件的实质是民事权属纠纷，对行政行为缺乏实质之争。在当事人对行政机关的行政行为并无实质之争的情形下，即民事法律关系的争议只存在于当事人之间或第三人之间时，有待审理的实际上是民事行为而非行政行为。而行政诉讼司法审查的目的不在于当事人的争议，仅关注司法对行政权的使用状况，关注行政决定的正确与否，这是司法审查的目的所在。因此，行政诉讼在交织关系中实际上是附随性质的关系，应当允许当事人直接就民事纠纷进行附带行政诉讼，以便一竿子插到底，实现行政争议与民事争议的诉讼双赢目的。在完成司法裁决程序后，再凭司法裁决结果到行政机关主张权利，实现争议解决的最终目的。反之，则有悖司法审查之目的。

第五，不存在理论上的障碍。从民事诉讼制度的本质看，它是国家设置的保护公民民事权益和解决民事纠纷的国家制度、法律制度。民事诉讼是民事诉讼法和民事实体法共同作用的“场”，因此，在民事诉讼领域，民事诉讼法和民事实体法在保障当事人实现诉讼、保护民事权益和解决民事纠纷方面达到了统一。(11)民事诉讼制度反映了当事人意志和国家意志，是公权与私权的集合体。它在本质上既不是完全的公权，但更不是单纯的私权，不能把民事实体法与民事诉讼法截然分开，不能把民事诉讼制度视为单纯的民事实体法律适用的活动，而应看成是公法规则在私法标准为依据的原则下的运用。在程序意义上，民事诉讼制度与行政诉讼制度是没有根本区别的，两者在裁判活动上均被赋予了国家公权力，都是人民法院公权行使形式，其所作出的判断活动的效力是均等的，不存在谁高谁低的法律地位分别，不承认这一点，就是不承认民事诉讼制度的国家公权性。英美法系等国家正是基于这一理论，才把交织案件交由普通法院实行民事附带行政诉讼审理的。反对民事附带行政诉讼的学者之所以强调理论上的障碍，主要是把民事诉讼法视为私法，把民事诉讼活动视为私权救济手段，并且从公私法二元化诉讼规则不能混淆的角度得出了民事附带行政诉讼否定的结论，这种认识上的误区，应予以矫正，否则，对立法是一大绊脚石。

民事附带行政诉讼的不足在于：引起附带诉讼的法律事实缺乏同一性，作为解决民事争议的主诉讼对本诉法律事实的判辨与确认过程不能同时地对从诉讼之法律事实作出查明、确认，然后分别解决该法律事实的两种法律后果，从而使实现附带诉讼所预期的效益目标有所降低。其次，在实质审查行政行为的场合，绝对地以民事附带行政诉讼，也很难全面解决行政行为效力的真实性问题。因为某些行政行为的实质审查专业性极强，现有的法官业务水平不能适应专业技术判断的需要，加之法官普遍存在的依赖思想和求稳的心态，即便是单独的行政诉讼也很难把握其对行政行为效力作出合理的判断，更何况附带诉讼乎。在这种场合，实行民事附带行政诉讼也只是走过场而已，很难寄予厚望。还有，如果行政相对人、当事人一方单纯提起行政诉讼而不愿提起民事诉讼时，民事附带行政诉讼如何进行。

（二）分别诉讼的可行性之是耶非

对民事与行政争议交织案件的处理实行分别诉讼的方式，其优势在于：首先可以灵活地对待当事人不提起附带诉讼的情形。有些案件的审理与解决，当事人可以选择诉讼方式，是提起行政诉讼还是提起民事诉讼，完全由当事人做主。有些当事人按照案件的先决问题应由自己提起行政诉讼民事或附带行政诉讼，但当事人不愿提起行政诉讼而直接提起民事诉讼时，对案件分别进行审理是对当事人诉讼权利的尊重。其次，分别进行有利于先决问题的解决。在交织案件中，有些案件分别进行并不会产生审判结果相矛盾而致民事争议无法解决的问题。此时分开审理，哪一种诉讼提起在先，就先审理该种诉讼。如同一违法行为，既属行政违法又属民事违法的，在民事责任和行政违法责任可以独立承担的场合，就可以分别独立审理。诸如相邻权的侵害行为，侵权人的侵权行为已造成了相邻权人房屋或基地的危害后果，而且性质颇为严重，则应当承担停止侵害，赔偿损失，消除影响等的民事责任。同时，这种侵权行为也构成了行政违法，有悖城市建设规划应受行政处罚，在此情形下，民事问题的解决抑或行政违法责任的承担之解决是互不影响的，民事诉讼解决的民事责任承担问题并不影响行政违法责任的承担。它们两者之间的分开审理，有利于处理紧急情况下的争议解决，避免了附带诉讼下的繁琐，不至于造成久拖未决的问题。再次，当交织案件不属于同一法院管辖时分开审理有利于诉讼的开展。其不足之处是：首先，能够体现分别审理优势的案件范围太窄，大量的民行争议交织案件不宜采用此种模式审理。其次，分别审理的程序效益低下，重复审理，增加诉讼成本，不符合诉讼经济原则。另方面，不能绝对确保法院裁判的统一性。有时可能会导致相矛盾的下判，使民事争议处于难以解决的窘境中，削弱司法权威。特别是对哪些联系程序比较紧密的案件，分开审理只能是无端的耗费时日，于事无益。

（三）先行后民的是与非

实行先行后民模式的好处是：对于实质审查的行政行为出现时，可以由受理民事争议案件的法院中止民事审理，由当事人向法院提起行政诉讼，或者由法院将行政行为的效力问题提交行政庭审理。这样，有利于行政行为先决问题的处理。其次是，先行后民方式符合公法优位原则。当行政行为所确认的行政法律关系注入了行政权力，渗透了行政主体意志时，行政行为具有公定力，这种公定力是非经法定程序不能给予改变或加以否定的。只有先从行政效力上通过诉讼加以判断，才符合公定力变迁的原理。当然，先行后民的模式如同分别独立进行方式一样，其缺陷在于诉讼冗长，资源浪费，也可能会出现“官了民不了”的窘境，同时，也会导致两种审判结果不一致的现象出现，不利于民事争议的解决。

综上所述，我们不难窥见任何一种制度设计都不能很好解决民事与行政交织争议案件的审理，不论是行政附带民事诉讼，还是民事附带行政诉讼，抑或分别审理，以及先行后民的模式均有其缺陷。但是，权衡之下，民事附带行政诉讼的模式最符合该种争议类型交织案件解决的最终归宿，有诉讼的实效性，最能满足当事人的诉讼预期。相反，行政附带民事诉讼模式的设计在大量的民行争议交织案件面前无所适从，无论是行政侵权赔偿诉讼，抑或是行政裁决诉讼和行政处罚诉讼均属不可附带民事诉讼的范畴。因此，笔者以为，对民事与行政争议交织案件的审理与解决虽然不能采用单一制度设计方式，而应从基本上确立多元化审理模式，但构建民事附带行政诉讼模式，应成为交织案件审理的程序机制的首要的模式。只有民事附带行政诉讼模式的创立，再加上确立当事人诉讼制度和法院内部民事与行政庭的协调办案制度，以弥补单一民事附带行政诉讼的不足，才能适应复杂的争议交织案件的审理，才能实现民事争议的解决目标，才能达到诉讼经济，有效保障当事人权益的诉讼预期。幻想用行政附带民事诉讼来代替与排斥民事附带行政诉讼，通过行政附带民事诉讼来解决交织案件都是不现实的。当然，要创建解决民事与行政交织案件的程序机制，还须讨论一些具体问题，诸如创建机制要考虑的因素，确立几种解决模式才能完全满足交织案件的程序需要，以及如何操作的方方面面等。

三、解决民事行政争议交织案件程序机制的创建

（一）创建解决民事行政争议交织案件要考量的因素

创建审理与解决民事与行政争议交织案件的法律机制，不能凭想当然，不顾客观实际与国情盲目搬抄他国的做法，一些涉及法律应用规则以及法律统一性、诉讼经济等问题不能不予考量。

1、当事人诉权的尊重是不能不考虑的。民事程序法律历来对当事人诉权是十分重视的，不告不理原则贯穿于民事诉讼的全过程，是民事法律乃至一些轻微刑事案件立法的方针。出于对当事人诉权的尊重，未来的机制创建应体现对当事人诉权的自由选择空间，只要当事人提起的诉讼符合交织案件的条件，具有附带诉讼可能或者分别审理可能的，均应在对诉权敬重原则下来设计与构建解决模式。

2、聚焦于争议交织案件中之民事争议的解决。在民事与行政争议交织案件中，往往是由当事人提起民事争议而引起的，当事人双方关注的并非行政争议的解决，而是民事争议的解决，行政争议只不过是民事争议过程中的一段插曲，争议目的实现不无归结于民事诉讼中。基于此，解决民事与行政法律关系相交织的案件的法律机制要切实关注民事争议的解决这一终极目标。要使所构建的程序机制符合民事法律关系解决的需求，不能专注于解决程序问题而缺乏对实体问题的解决。未来的制度设计应体现于本类争议交织案件的本质与程序的适用统一之上，反映出各争议案件本质所适用的程序机制的同步性。

3、确保裁判的统一性。法院裁判是否统一，事关法律的尊严与法院的权威。同一争议问题在不同的法院或者同一法院作出相反的裁判，必然对法律的严肃性造成巨大的影响，给人民法院的信任带来危害，而且矛盾的判决只能加深当事人之间的矛盾，导致当事人与法院的对立。裁判的对立，必然使争议问题最终搁置起来，根本无从谈起争议的解决与执行。因此，未来民事行政交织案件法律机制的构建，应该着眼于裁判的统一性，把保证判决的统一作为重点考量的要素。保障裁判的统一，必然要求程序机制的构建更多地把附带诉讼制度作为十分重要的模式来设计。

4、关注诉讼效率与成本。日本学者谷口安平认为，诉讼迟延或积案实际上等于拒绝审判。因此，迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想，要与付出的代价保持平衡，就应该有恰当的审判速度。（12）最大限度地提高诉讼效率，是现代司法所追求的目标，也是法律关系当事人的渴求。一个审判制度的模式设计，如果不把效率问题放在重要的位置考量，则这个结构构架是不符时代要求的、倒退的。特别是民事行政争议案件相互交织的情况下，构造模式缺少考量效率，或者把效率置于不关重要的角落，那么，诉讼冗长，审结速度缓慢，其后果不仅是当事人对诉讼的信心丧失或怀疑，还会加剧矛盾，使法院的声誉荡然无存。另方面，诉讼效率的缓慢，就缺少诉讼效益，加大诉讼成本，难以贯彻与体现诉讼经济目标。在交织案件中，诉讼效率与成本是成正比的。效率的提高带来效益的增加，也相应降低了成本。因此，未来构建的审理模式应实行快速反应，凡能够一竿子插到底的，决不两竿。只有这样，才能提高诉讼效率，减少诉讼资源的浪费，减少司法审判压力，才能增强诉讼当事人的信心，减少当事人的诉讼成本，彰显诉讼经济。

（二）审理模式的确立

有人认为，民事与行政争议交织案件就是三类案件：第一类是以民事争议为主，行政附带为辅的案件；第二类是以行政争议为主，民事附带为辅的案件；第三类是行政争议与民事争议并重的案件。（13）从浅层面上看这种分类是正确的。但是，从深层仔细观之，该分类并不十分确切。因为每一类案件均是由民事争议引起的，没有一类纠纷是因行政争议而引起。不管是行政裁决诉讼，还是行政处罚诉讼均是由当事人的民事纠纷而起，行政机关的行政裁决也是为了解决民事争议。因此，民事与行政争议交织案实际上是民事争议为主的案件，没有行政争议为主，或者两者并重的案件。因此，对这种案件的程序设计不能实行行政附带民事诉讼制度，作简单化处理，或者像一些学者的主张，而应根据争议顺序和争议的性质，分别不同情况确立不同的程序设计的架构。对不同案件类别实行不同适用的原则：由诉讼提起的先后为适用前提，当事人先行提起民事诉讼的，在审理中又涉及行政诉讼的，实行民事附带行政诉讼；当事人先行提起行政诉讼的，审理中涉及民事诉讼，实行行政附带民事诉讼。或者以争议问题的主次为前提，实行谁为前提谁优先，即，如果案件的性质主要是民事纠纷，则实行民事附带行政诉讼，反之，案件的性质主要是行政纠纷，则实行行政附带民事诉讼。（14）这些主张显然是对行政诉讼附带民事诉讼缺乏深层次的分析，故不可随意附和。笔者认为，民事行政争议交织案件审理模式的构架在全面考量上述各因素后，在具体设计理念上要彻底摒弃行政诉讼优先观念，摒弃行政诉讼是公权诉讼，民事诉讼是私权救济的僵化观念，摒弃诉讼职能绝对分工的观念，根据民事行政争议交织案件的民事争议性质，以民事诉讼规则为主，行政诉讼规则为辅，构建民事附带行政诉讼制度。鉴于民事附带行政诉讼也有不足之处，故在此基础上，确立当事人诉讼制度为补充，同时，在法院内部通过司法解释的程序确立民事行政庭间的审判分工合作协调制度等。

1、确立民事附带行政诉讼制度。确立这一制度，是经过综合考量了各方面因素后得出来的。在民事与行政争议交织案件中，确实存在着附带诉讼的必要。首先，从民事行政争议交织案件的性质出发，因为大量的民行交织案件的争议焦点都是民事纠纷。附带诉讼的最终归宿也是民事目的之实现，行政争议的引起只不过是民事纠纷所牵涉的事项而已，在财产所有权归属引发的侵权纠纷和知识产权归属引发的侵权诉讼中，民事诉讼的当事人一方提出进入诉讼的行政行为的效力或者合法性的异议，是决定民事附带行政诉讼的基础，是诉讼公正与效益的需要。

其次，从争议的归属出发，行政争议对当事人双方的诉讼目的而言，只不过是手段行为。诉讼的目的是实现民事权益，他们关心的是民事权益的权利所有与最终获得。这也是民事附带行政诉讼制度存在的理由之二。

其三，从诉讼效率出发，我们的审理模式构建要是能灵活地对待上述这些问题，适应不同案情问题的解决需要，则这种模式就是最佳模式。理论分析和实践已经证明，上述模式的单一确立并不能适应复杂多变的争议交织案件情况，而确立民事诉讼附带行政诉讼制度，利于解决单方面行政附带民事诉讼所带来的小马拉大车的尴尬局面，有利于体现法律对各种财产利益的平等保护取向。这对于提高诉讼效率，降低诉讼成本，确保争议的解决与合法诉权的实现，均具有重要的意义。

其四，民事诉讼法是公法而非私法。民事诉讼法是程序法，是人民法院解决私权纠纷所应遵循的形式规则。而民事诉讼活动，就是在这一规则的指导下开展审判活动的。民事诉讼活动是程序法和实体法相结合的产物。民事实体法规定的裁判标准与民事诉讼法规定的诉讼形式在民事活动的纠纷解决中互相渗透，共同作用，决定着当事人的法律地位和法院裁决的结果。民事诉讼是当事人诉讼行为与法院职权行为的结合，内含着个人意思和国家意思两个因素，体现着诉权、诉讼权利和审判权的统一。（15）作为裁判标准的民事实体法如果没有在符合诉讼规则的程序之内完成，那么，其裁判就没有赋予公权判断的效力。因此，民事诉讼法的性质就是公法，民事诉讼活动是公法与私法的“场”。哪 些认为民事诉讼不能附带行政诉讼的主张者，正是看不清民事诉讼的本质，看不清民事诉讼活动的内在结构，即缺乏对民诉讼的程序层面与实体层面相融合的认识，才得出了民事诉讼就是私法的错误结论。

其五，民事附带行政诉讼是可行的。民事诉讼有诉的合并，通过一个民事诉讼程序可以解决多宗诉求。有诉的合并，就有附带诉讼。民事附带行政诉讼虽然是不同质的法律关系的合并审理，但均不违反法院主管原则。因为不论是行政诉讼，还是民事诉讼都是法院的职责所在和公权行使形式。合并审理，不仅诉讼经济，而且保证法律统一。 民事附带行政诉讼能够把行政机关作为诉讼当事人加入到附带诉讼中来，使争议双方的当事人以及行政法律关系主体均参加了诉讼，在程序上保证了全部民事行政主体都能充分行使诉权。更为重要的是，法律虽然对本种诉讼模式规定缺位，但实践中已开始实行。一些善于前沿问题探索的创新型法院已进行了民事附带行政诉讼的审理模式偿试，为建立这一模式开了个好头。从理论的可行性而言，民事附带行政诉讼也并不在理论上形成矛盾。退一步来说，即算民事诉讼属单纯的私法活动，但当今公法寓于私法，私法融入公法的互相渗透的立法趋势已经形成，公私法之间应认为是没有根本性的区别。法律对于公益与私益的保护是平等的。另外，当民事与行政争议交织案件形成时，现行法律有民事附带行政诉讼的规定。如1999年最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干解释》第61条规定：被告对平等民事主体之间民事争议所作出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这一司法解释虽然是对行政诉讼法施行所作出的，但是指向的是民事争议的当事人及其被告对民事主体民事争议的裁决违法问题的程序适用。从这一规定我们不难看出，司法解释并不把民事争议的违法裁决与民事争议问题指出按行政附带民事诉讼程序处理，而是指出民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。由此可见，法律对于行政附带民事争议及其相关程序并不认可，相反，却对当事人要求解决民事争议问题作出了一并审理决定。这显然意味着民事附带行政诉讼是法律给予明示的。另外，从英美法系的英国立法看，判例法上发展出一些普遍原则：其一是作为附属问题的权力滥用。公法和私法总会出现在同一案件中，此时，争议应当通过何种程序得到解决。通过对Royv kensington(1992)一案，上议院认为在私法程序中对公法决定加以审查并不会构成程序的滥用，如果诉讼程序启动的最主要目的是对一项私法权利进行救济。换言之，如果公法上的决定对私法上的权利救济而言是附属问题时，这项就没有必要提起司法审查而加以审查，可以在普通程序中一并解决。其二，作为抗辩理由之权力滥用。普通法院在接受行政行为的无效可以在刑事和民事诉讼程序中被用作抗辩的理由，在R.Vjenner（1983）一案中，上诉法院撤消了Jenner的无罪，原因是Jenner未被允许在抗辩中对某一些行政行为是否有效给予质疑，法院并不认为对行政行为加以质疑的唯一办法是申请司法审查，而是在刑事诉讼程序和民事诉讼程序中对被作为诉讼抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。（16）英国的这一程序机制，可以为我国所借鉴。

2、确立当事人诉讼制度。当事人诉讼制度的构建，是基于当事人不提起民事附带行政诉讼的情况下为达到附带诉讼的预期效益而设计的。这一制度的构思是在借鉴日本的立法经验，通过当事人诉讼制度来解决行政先决问题的。根据日本《行政诉讼法》第3章的规定，如果行政机关就有关确认或形成当事人之间的法律关系事项而作出裁决，当事人一方可以以法律关系的另一方当事人作为被告提起诉讼，而裁决机关应以诉讼参加人的资格参加诉讼。在这种情况下法院有权撤消该裁决或宣布该裁决无效。（17）当事人诉讼制度实际上是当事者主义的程序结构。现代民事司法实行“不告不理”原则，裁判的启动来源于当事人的诉权行使，法院不得逾越当事人诉权而主动兴起诉讼。在民事与行政争议交织的案件中，不告不理的当事者主义原则也应贯彻其中。当事者诉讼制度就是这种由当事人行使诉权而引发诉讼机器运行，从而实现争议解决目的的制度。当事人诉讼制度的设立在于法律对当事人权益的尊重，这是争议交织案件解决机制构建中着眼的考量要素。当事人诉讼制度的确立，具体地说，有利因素表现在两个方面：一是作为被告的一方当事人一般是争议的对方，而不是作出裁决的行政机关；二是在审理程序上是依民事诉讼程序进行的。即对争议标的作出权益归属、变更、给付的判定，行使司法解决争议的裁量权力从而实现司法终局原则。这种制度的安排，可以保证正当当事人与第三人直接参加诉讼。在民事行政争议交织案件中，行政行为的裁定者的行政机关，以特殊身份可以作为第三人参加到诉讼中来，接受人民法院的裁判，并受判决效力的羁束。这种制度的优点在于当事人不会面对或者和行政机关相对抗，或者放弃民事实体权益的两难选择，行政机关也不会因担心作为被告、败诉而对抗诉讼，滥用淫威反施压力，相反却能有效地促进争议的解决。（18）与其他附带诉讼或者先行后民，分别进行等程序模式相比，是不错的选择。当事人诉讼制度是对民事附带行政诉讼制度的补充，是解决在当事人不提起附带诉讼的前提下，为实现效率与经济双重预期的抉择。构建当事人诉讼制度作为民事附带行政诉讼制度的组合，使其起到拾遗补阙的作用，从而形成系列的、完整的争议交织案件审理程序机制，这样，肩担此任的法官们就会在民事与行政争议复杂的案件面前生足底气，化解困扰。

3、确立协调办案制度。协调办案制度，指的是对法院审判职能分工的民事与行政审判庭的协调办案的制度设计。同一民事争议由于当事人的分别提起不同性质的诉讼引发了两案同时受理与裁判的可能。过去由于协调办案制度的缺失所造成的判决冲突，无法执行的情况已屡见不鲜，即使在同一法院内这种冲突也接踵而出，这突出地凸现了协调办案制度设立的必要性。通过协调制度，规定后受理民事与行政争议交织案件的法院或者同一法院的不同庭室应将当事人的诉求移交先受理法院或庭室，先受理法院也可以视案件具体情况，将案件交由后受理法院或审判庭审理。同时，应当规定，协调办案制度的原则是民事附带行政诉讼，即不管当事人提起行政诉讼在前还是提起在后，均应由民庭附带审理。只要案件争议交识的本质是民事纠纷，则一律实行民事附带行政诉讼制度。明确了协调制度及其内部移交关系，就可以免却审判冲突现象，减少办案阻力和相互扯皮。当然，在案件分开审理并不构成对效率的影响和裁判矛盾的情况下，个别情况例外。

（三）操作方法

构建了审理与解决民事与行政争议交织案件的法律机制仅是成功铺起一道解决问题的平台，但所构建的程序机制其科学性与可操作性如何，事关机制功能的发挥问题。因此，怎样操作，如何实现审理机制的效率最大化，才是当事人启动诉权解决争议，实现权益的终极目标。笔者以为，在实务规则中，还须赋予当事人和第三人的一些权利，设置一些措施，规定各种诉讼模式的受案条件、受理范围和程序问题。诸如当事人问题，附带诉讼的审理规则、诉讼期限、上诉、执行等。由于这诸多问题阐述起来篇幅冗长，显然不是本文所能容纳的。故下面笔者也只是从权利的赋予上作些概述，以便更好地完成程序机制希望达到的预期效益。

1、赋予当事人附带诉讼的权利。根据笔者的构想，在民事行政争议交织的案件中，解决问题的程序安排重要的是民事附带行政诉讼的模式。然而，当代社会司法审查的原则是不告不理，故审判实践是不能主动启动审判程序进行越权审理的。而要依赖当事人的诉权发挥，必须在立法上确立当事人附带诉讼的权利，这也是当事人诉讼制度在操作上的细化，是民事诉讼的一项基本原则。民事附带行政诉讼是当事人的意愿，而非人民法院的意旨。当事人对是否提起民事附带行政诉讼拥有选择权。赋予当事人附带诉讼的权利，能够保证当事人行使诉权时用尽用活法律设定的权利，为公正、及时、有效地解决争议发挥作用。能够很好地解决法律设定不明确引起的诉权使用缺失问题。赋予诉权，便于法院审判效率的提高与诉讼经济。

2、明确民事附带行政诉讼的审判程序问题。首先是当事人的确认。在民事附带行政诉讼中，民事部分的双方当事人是清楚的，而行政诉讼的当事人是行政机关及其行政相对人。行政诉讼中的原告，既可以是民事诉讼中的原告，也可以是被告，而行政机关只是行政诉讼部份的被告。其次，审理问题。审理方式要采用一并审理一并判决，像刑事附带民事诉讼一样。或者采用由同一审判组织分别审理民事部份和行政部分并一起判决；抑或是分开审理，分别判决，由同一组织进行。总之，审理方式的确定由受理案件的审判组织灵活决定。这种多种审理方式的确立，应当根据附带诉讼案件的复杂状况，行政诉讼的法定审理时间以及诉讼经济等方面来考量。再次，证据问题。采取民事部分按民事举证规则进行，而行政诉讼部分按举证倒置原则，由被告负责举证，同时实行不得向原告和证人收集证据，不得以民事部分的被告的举证证据作为证据对抗原告。第四、调解问题。因为民事附带行政诉讼，实际上是民事诉讼，完全可以适用调解程序。这主要适用于民事诉讼部分。第五、审理期限问题。因为民事诉讼与行政诉讼的审理期限不同，如果采用一并审理一并判决方式的，则审理期限应为行政诉讼的法定期限，即在3个月的时间内审结；如果采用分别审理的，则分别适用各自的审理期限。第六、诉讼期限问题。应当分别适用不同诉讼部份各自的诉讼期限。若当事人提起附带诉讼时，行政诉讼期限已过，则不能提起民事附带行政诉讼。第七、上诉及二审程序问题。上诉问题应当尊重当事人的意思。如果上诉人仅对民事部份或行政部份上诉的，说明其对另一部份已经认可，那么，审理中只对上诉部份审理就足够了。当然，为了查明全案的非上诉部份是否正确，对其作全面审查是应当的。至于二审的主管庭如何确定，是民庭还是行政庭，这个问题不应该成为争议问题。因为民事行政争议实行的首要模式是民事附带行政诉讼，所以管辖的毫不疑问应当是民庭。即使是当事人仅对行政部份提起上诉，也应由民庭主管，否则民事诉讼为主的性质就要变样。

3、确立立案审查告知当事人权利义务的制度。当事人在行使诉权中，在缺乏律师的场合，往往不能很好地运用诉权启动对交织案件的诉权选择问题作出合理的判断与运用，因此，人民法院在审查民事行政争议交织案件中，应当认真审查争议交织案件是否符合附带诉讼的条件，对符合条件的，告知当事人应当提起附带诉讼模式，或者对不符合条件而提起附带诉讼的，要告知当事人只提起一项争议的诉讼便可。对当事人有权提起附带诉讼模式审理而不愿提起的，应当允许。本制度追求的仅是诉讼程序正义的形式保障完成便可。

4、确立主动审理制度。这一制度设立的效用，主要是对当事人超过行政诉讼期限不能提起附带行政诉讼或者是对先决问题放弃诉权的主动救济。在交织案件的争议审理中，如果出现民事争议的解决必须以行政争议为先决问题时，法院不得以当事人仅提起一项诉讼请求而放弃对案件的审理，应以积极的姿态去履行审理职责，把先决问题作为审理的内容之一，实行审理。这种审理虽然是法院职权的极尽运用，但属应有之义，不构成对当事人诉权的侵害。当然，这种主动审理制度的设立前提必须是交织案件具有紧密的关联，非解决不可的才得以运用，一般性的关联，只要不是先决问题，就不能启动这项制度。

5、赋予民事审判对无效行政行为的无效宣告权，这主要是基于避免附带诉讼案件过多，增加法院民庭的审判压力及其当事人在行政诉讼期限已过未能提起附带行政诉讼解决行政行为先决问题而考虑的，也是诉讼经济要考量的因素。我国《行政处罚法》已规定了无效行政行为，按照大陆法系国家和我国台湾地区普通法院的做法，民事诉讼中对无效行政行为可以给予宣告其无效，无须经过行政法院。（19）无效行政行为由于其具有违规违法性及其重大明显瑕疵，因此，行使司法裁断权的人民法院完全应当具有宣告其无效的权利，无须通过行政诉讼来完成。在这方面，我国应当借鉴大陆法系各国的立法，在所构建的争议交织案件审理的程序设计上赋予民事审判法官对无效行政行为直接宣告无效的权利，以减少因存在行政先决问题而迫使当人提起民事附带行政诉讼，影响民事审判进行的诉讼成本，提高办案效率。当然，无效行政行为如何界定，是应认真对待的。为了防止把有效行政行为误认为无效，立法上应当采取列举的方法，明示无效行政行为的种类和构成“重大明显瑕疵”的条件。

6、明确民事审判对形式审查行政行为的审查判断权。行政形式审查证明行为，由于其渗入的国家行政权具有不完全性，即不对提供审查的材料之真实性作出评判，只是对所提供审查的材料是否完备作出审查，因而其存在的公定力不具有完全的真实性。但是，从公信力的角度说，由于其建立在推定证明事项为真实性的基础上，为了维护交易安全，建立良好市场秩序，法律拟制其具有使公众信任内容真实的效力。但是，必须十分清楚的是，这种效力不是公权力的渗透，而是由法律所拟制的。它的合法性与证明行为内容的状况之真实性不具有等同性、对应性。故这么一种效力，民事审判过程完全可以对其直接进行审查判断。这种做法在大陆法系各国是通行的。在德国，对于不动产登记权利状况的诉讼，由民事法院进行管辖。因此，未来构建民事行政争议交织案件的程序结构时，应赋予民事审判对形式审查行政行为的审查判断权，使当事人在形式审查行政行为发生诉讼时，只需通过民事审判就能够解决，避免再走民事附带行政诉讼的讼累。

① 薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社的2004年版，第47页。

② 应松年《从焦作房产案件行政附带民事诉讼》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2004年版，第87页。

③ 何燕文、姜霞《行政诉讼附带民事诉讼质疑》，载《诉讼法学司法制度》，中国人民大学复印资料中心，2002年第11期。

④ 薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社的2004年版，第52页。

⑤ 葛云松《在行政诉讼与民事诉讼之间》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2005年版，第125页。

⑥ 何兵《焦作房产纠纷案之程序法研析》。载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2004年版，第142页。

⑦ 何燕文、姜霞《行政诉讼附带民事诉讼质疑》，载《诉讼法学司法制度》，中国人民大学复印资料中心，2002年第11期。

⑧ 参见方世荣、羊琴《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社2005年版，第147～148页。

⑨［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第136页。

⑩ 林纪东：《行政法》，三民书局1994年版，第372页。

11 江伟、邵明、陈刚著《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第102页。

12 （日）谷口安平著《程序的正义与诉讼》王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社，1996年版，第55页。

13 薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社的2004年版，第47页。

14 何兵《焦作房产纠纷案之程序法研析》。载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2004年版，第143页。

15 江伟、邵明、陈刚著《民事诉权研究》，法律出版社2002年版，第96页。

16 马怀德、张红《行政争议与民事争议的交织处理》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2004年版，第60-61页。

17 张晓茹《多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用》，载《诉讼法学、司法制度》，中国人民大学资料复印中心2002年第9期。

18 薛刚凌《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社的2004年版，第54页。

19 参见方世荣、羊琴《论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决》，载王贵松主编《行政与民事争议交织案件的难题》，法律出版社，2005年版，第152页。