案例：2016年12月15日某村民小组的户主罗某（甲方）与某烟花公司（乙方）签订《山岭租用协议》，双方约定，租用土地用途：因乙方因生产需要，为了发展地方经济。租用范围：租用甲方座落在地名为干冲。同时明确四至范围，共计9.5亩。租用期限：从2016年12月15日起至2046年12月15日止，期限为参拾年。罗某向某烟花公司领取山岭补偿费用共计15000元。协议还对其他事项进行了约定。

某烟花公司系于2002年8月12日注册登记成立的有限责任公司。2019年，某烟花公司对其使用宗地面积29200.82平方米、房屋建筑面积19190.59平方米、宗地面积5712.86平方米、房屋建筑面积3038.25平方米，分别办理了湘（2019）某市不动产权第0008870、0008875号《不动产权证书》，对其入市面积34912平方米，由某市人民政府办理了集体经营性建设用地使用权出让审批单。并对其建设项目，使用林地1.1819公顷，申请办理了X林地许准（2016）906号《使用林地审核同意书》。

2005年6月10日，某村民小组领取了XX林证字（2005）第4300899929号《山林权证》，座落在某市某村，小地名为干冲，面积44亩的山岭林地所有某村民小组。座落在某市某村，小地名为卢家埚，面积24亩的山岭林地所有某村民小组。

因某村民小组认为某烟花公司与罗某签订的《山岭租用协议》违反法律、行政法规强制性规定，遂向一审法院提起诉讼，请求确认无效。

另查明：

1、某村民小组共有农户17户，其中14户与某烟花公司签订了土地租赁协议。

2、该村村民委员会（出让方、土地所有权人、甲方）与某烟花公司（受让方、土地使用权人、乙方）签订《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》（合同编号：201917），约定将位于该村的34912平方米集体经营性建设用地使用权出让给某烟花公司，出让年限为29年，至2048年4月2日止。

3、某村民小组称上述《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》约定的土地包含了某烟花公司与罗某签订的《山岭租用协议》约定的土地。

法院认为：

本案争议的焦点为某烟花公司与罗某签订的《山岭租用协议》的效力。

首先，罗某在与某烟花公司签订《山岭租用协议》之前，已从土地所有权人某村民小组处承包了涉案农业土地，依法取得了土地承包经营权。根据《农村土地承包法》（2009年修正）第三十二条之规定，罗某可以自主决定将涉案土地经营权以出租的方式流转给某烟花公司，而不适用该法第四十八条关于发包方将农村土地直接发包给本集体经济组织以外主体的程序规定。

同时，《农村土地承包法》（2009年修正）第三十三条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……。”本案中，某烟花公司承租了涉案土地后，在未改变涉案土地农业用地性质的情况下，将土地用于鞭炮烟花生产等非农业建设，已违反上述法律的强制性规定。某烟花公司主张在其与罗某签订《山岭租用协议》之前，部分涉案农业土地已变性为集体经营性建设用地，但未提供证据予以证明，故本院不予采信。

其次，从某市人民政府出具的集体经营性建设用地使用权出让审批单等证据可知，在涉案《山岭租用协议》履行过程中，某烟花公司实际用于鞭炮烟花生产等非农业建设的34912平方米土地（包括涉案土地）已从农业用地变性为集体经营性建设用地，土地用途为工业。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，湖南省某市系其中一个试点地区，对《土地管理法》（2004年修正）第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定暂时调整实施，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股。本案中，某烟花公司已依法取得了建筑物的不动产权证，说明其建设行为符合规划及用途管制，并未违反现行法律的强制性规定。因此，即使涉案《山岭租用协议》的效力在合同订立时存在瑕疵，但因在履行过程中土地用途及法律法规的变化得到了补正，故某村民小组现主张某烟花公司将涉案土地用于非农业建设而导致《山岭租用协议》无效的理由不能成立。

最后，某烟花公司使用涉案土地的年限未超出法律规定。关于涉案土地，本案中存在两个法律关系：

一是基于罗某与某烟花公司签订的《山岭租用协议》产生的土地租赁合同关系；

二是基于该村村民委员会与某烟花公司签订的《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》产生的集体经营性建设用地使用权出让合同关系。

从某市人民政府出具的集体经营性建设用地使用权出让审批单等证据可知，涉案土地从农业用地变性为集体经营性建设用地时，其权利主体也变更为了该村村民委员会；加之，该集体经营性建设用地的面积已经包含了《山岭租用协议》所约定的所有面积，因此在该村村民委员会与某烟花公司签订《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》后，罗某与某烟花公司签订的《山岭租用协议》已经实际终止，某烟花公司现在所履行的为《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》。因此，某烟花公司使用涉案土地的年限既不受《农村土地承包法》关于农村土地承包期限规定的调整，也不受《合同法》关于租赁期限的调整，而应适用《土地管理法》（2019年修正）第六十三条第四款“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……（二）工业用地五十年。”之规定。《农村集体经营性建设用地使用权出让合同》约定的土地出让年限为29年，并未超过上述法律规定的最高年限。

综上所述，某烟花公司与罗某签订的《山岭租用协议》应认定为合法有效。某村民小组的诉讼请求不成立，应予驳回。

评析：一、集体建设用地入市的立法过程

（1）根据2004年《土地管理法》第43条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。从上述规定可以看出,在集体土地上建设房屋,限于以下三种用途:开办乡镇企业;用于乡(镇)村公共设施、公益事业建设;农村村民建设住宅。这意味着在《土地管理法》修正之前,除个别集体建设用地改革试点地区以外,集体经济组织以外的主体取得集体建设用地的合法途径基本只有投资兴办乡镇企业。除此之外属于农村集体所有的土地需要被政收为国有土地后才能用于建设用途，也才能进入建设用地一级市场。

（2）2015年2月全国人大会常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

本案湖南省某市系其中一个试点地区，对《土地管理法》（2004年修正）第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定暂时调整实施，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股。所以法院认定，某烟花公司已依法取得了建筑物的不动产权证，说明其建设行为符合规划及用途管制，并未违反现行法律的强制性规定。

（3）2019年修正的《土地管理法》删除了原第43条,允许集体经营性建设用地在符合土地利用总体规划和用途管制,并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，扫除了用集体土地作建设使用的前提障碍，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体。

本案中，法院认定某烟花公司使用涉案土地的年限既不受《农村土地承包法》关于农村土地承包期限规定的调整，也不受《合同法》关于租赁期限的调整，而应适用《土地管理法》（2019年修正）、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：……（二）工业用地五十年。”之规定。也即参照同类用途的国有建设用地执行了。

（4）《民法典》第三百六十一条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。这里《民法典》以条款转介的方式将集体所有的建设用地划归《土地管理法》等法律进行规制。

二、集体建设用地的抵押问题

新《土地管理法》第六十三条规定：“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”据此，集体经营性建设用地可以进行抵押。而《民法典》第三百九十八条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”由此，在集体经营性建设用地能否进行抵押的问题上。《民法典》第三百九十八条的规定显然与《土地管理法》第六十三条的规定不完全一致。根据特别法优于一般法的法律适用规则，应当优先适用《土地管理法》的规定，据此，符合一定条件的集体经营性建设用地可以作为抵押财产的。

相关法律法规：

1、《土地管理法》

第六十三条：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

第六十四条：集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

第六十六条：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。

2、《民法典》

第三百六十一条：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。

第三百九十八条：乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。