十届全国人大常委会于2004年8月通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》。在十届全国人大常委会第八次会议上，最高人民法院副院长沈德咏曾就“立法意图”进行了如下说明： 第一，立法完善人民陪审员制度，是司法工作实践“三个代表” 重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障；第二，立法完善人民陪审员制度，是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要；第三，立法完善人民陪审员制度，是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要，对于向广大人民群众进行法制宣传教育，加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，也具有良好效果；第四，立法完善人民陪审员制度，是解决实践中存在的问题的必要措施。此后，最高人民法院在二五、三五改革纲要中强调继续完善该制度，还单独或联同其他部门颁布了一系列规范性法律文件。人民陪审制度的建立至今的司法实践，已经部分实现了陪审制的立法目的。人民陪审员参与审判，为司法民主注入更多的新鲜血液，有利于协助法官做好司法调解工作，说服当事人息诉服判，提高司法审判的社会效果和法律效果；扩大了司法的公众参与，彰显司法的民主化和平民化；有利于从社会道德、公序良俗等方面对案件进行分析判断，避免单纯就法论法的狭隘和偏差；有利于加强司法监督，提高审判活动的透明度，促进阳光司法，在一定程度上防止司法腐败和法官腐败。

二、人民陪审制度存在的问题

我国的人民陪审员制度，自其确立以来为司法民主化建设发挥了重要作用，但在具体运作中也发现还存在一些缺陷和问题，主要体现在以下几个方面:

1、陪审员选任程序不规范，人员偏少，相对固定化，社会代表性不强。立法上对陪审员的选任无明确操作程序，现实生活中，陪审员的选任多为人民法院初步筛选，再报人大常委会任命，且被任命的人员少，结果陪审员变成“编外法官” 大大减弱了群众性的代表性。

2、选取个案陪审员的程序不规范，监督作用弱化。我国现有立法没有对人民陪审员的个案选任作出明确规定，各地法院随机选任机制也没有真正确立，实践中个案陪审员多由承办法官挑选，许多法官更倾向于挑选已有陪审经验或与自己关系比较好的陪审员，这显然进一步弱化了陪审员对法官的监督制约作用，而且会造成陪审员之间工作任务的不平衡，甚至”陪审专业户”与多年未参审案件的“零陪审员”的尴尬局面。

3、陪审多流于形式，“陪而不审”现象突出，陪审功能难以实现。一方面人民陪审员参加案件审判，通常只是流于形式，在实际中，法官往往在庭审前通知陪审员参加庭审，而没有就案件的基本情况进行通报，在庭审时陪审员也就是在审判庭上坐一坐，就算陪审员参与审判活动了。庭审上，所有的庭审活动一般都由审判长主持，人民陪审员很少参与诉讼行为，比如庭审中询问当事人，了解案件事实等，其作用只是充当了合议庭组成人员，陪而不审。另一方面，人民陪审员虽然是合议庭组成人员，但由于法律素养的欠缺，陪审员参审遭遇专业障碍，往往对法官产生依赖心理，导致陪审功能难以实现。

4、陪审员的职权不明确。由于我国有关法律没有对陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权、具有哪些责任做出明确的规定，这就使陪审员在工作的时候没有具体的法律依据，也使其地位没有了保障。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据，也使其地位没有了保障。

5、权利义务不对等，缺失对陪审员的监督机制，对错案责任追究缺乏法律依据。根据相关的法律规定，人民陪审员在人民法院执行职务期问，同法院的审判员有同等的权利。这些可以作为人民陪审员依法决定案件的审判结果的法律依据，但依据权利和义务相一致的原则，一旦人民陪审员参与审理的案件出现了错案，就会因为错案追究制度没有规范化，对于责任的认定，以及如何追究等问题无明确的法律规定而出现漏洞。这样难免就会促使陪审员的腐败，从而违背陪审制度真正设立的目的，也严重影响到了法院的形象。

6、缺乏社会认同度。首先，公众对人民陪审的知晓程度较低。很少出现当事人主动申请陪审员参与案件审理的情况。其次，陪审员参审影响了司法效率，当事人也不愿意陪审员参审；况且，陪审员多为有一定的社会职业，常常出现庭审迟到或不能到庭的情况，导致法官和当事人等陪审员，或另行择日开庭，增加了当事人的成本，影响了司法效率，导致法官和当事人的不满，亦影响了公众对陪审制度的认同度。从这些经验观察来看，人民陪审或许只是“看上去很美”。有观点认为，人民陪审复苏的原因在于其“司法民主” 的象征意义满足了国家的政治需要，陪审能否起到实质作用并不为立法者关心。 ，再者，陪审员本身亦缺乏积极性。比如参与庭审的经费保障，与自身时间工作的矛盾冲突，法律知识的欠缺，庭审中不敢发问等等。

三、 完善人民陪审制度的建议

笔者认为解决上述陪审制度出现的问题，应着重从以下几个方面解决。

1．从立法上统一规范陪审制度。现行宪法对陪审制度没有作出规定，导致陪审制度得不到足够重视，往往随着人民法院的需要而出现，随着法院不需要而消失。因此有必要将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定，明确规定公民可以作为人民陪审员参与审判工作，使之有宪法依据。同时制定专门《人民陪审员法》，对涉及到人民陪审员参与审判的各项制度作出明确具体的规定，从而使陪审制度落到实处。

2、严格制定科学的选任程序，明确选任标准，把道德标准、法律素养、文化素质和社会阅历等作为选任的重要内容。在基层人民法院，特别是人民法庭可以适当地降低文化标准和法律素养标准，选任一批在当地群众道德品质好、威望高，又热爱人民陪审事业的公民来担任人民陪审员。陪审员任期宜短不宜长，不可连任；人大代表不适宜担任陪审员。这样可以扩人民众参与度，让更多的人获得陪审机会，也减少陪审时间，限制任期内参审的次数，不至于影响本职工作，而且让陪审员保持对审判活动有新鲜感，从而增强工作的责任心。

3、确立责权相统一，建立人民陪审员的监督、考核与责任追究制度。实践中可成立专门管理机构，如人民陪审员办公室，辅助人大从事人民陪审员审批、保障陪审员的经费补助、监督陪审员参审权利的使用等工作。明确陪审员职责与奖惩制度，强化业务培训．让陪审员们不断提高专业水平、积累丰富审判经验，能够参与到更多的案件审理当中，充分表达出合法公正的意愿。做到赏罚分明，对陪审员的工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等情况进行考核，对表脱突出的，应采取适当方法予以表彰奖励。对于故意不履行陪审义务的公民，应给予相 的惩罚，如对无当理由拒绝参与审判活动的，长期陪而不审、审而不议的，可免除其职务，并且参照国外的经验，处以一定数额的罚款。对其在审理案中出现的违法违纪应确立和审判员同样的惩处标准，这可以参照《法官法》的规定作出具体规范。

4、建立对人民陪审员的职业安全保障机制和物质保障机制，对人民陪审员进行打击报复的应视为对法官的打击报复并予以严厉制裁。建议立法机关将陪审工作所需费用列入政府的财政预算范围，拨给法院专款专用。这样就解决了基层人民法院的经费不足的问题，又能建立起长效机制。法院可以根据人民陪审员的工作量支付一定的酬金。人民陪审员有工作单位的，执行审判任务应视同正常上班，所在单位不得停发有关工资及福利；人民陪审员没有固定工资收入的，可参照法官同期平均日工资标准，对陪审员给予补助。保证陪审制度得到全面贯彻落实。

5、积极组织陪审员进行培训，提高陪审员的法律业务水平。根据人民陪审员自身的现状，将任前培训、日常培训、个案培训结合在一起，建立符合人民陪审员制度特点培训制度，主动为人民陪审员的学习创造条件。在培训中应注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。调动陪审员的积极性，拓宽人民陪审员了解法院工作的渠道，增进人民陪审员对人民法院及法官的了解，促进法院与人民审判员之间的交流。

6、加大对陪审员制度的宣传力度，树立人民陪审员中的先进典型，将有陪审员参加的案件带入群众中去．呼唤全社会对陪审制度、陪审员的认可，提高社会各界对人民陪审制度的认可程度，吸收更多普的公民参与到人民陪审员队伍之中。

总之，陪审制度是人民群众参与国家管理的有效的途径和方式，是推进司法改革、弘扬民主价值观念及宪政建设的重要举措。随着陪审制度的不断完善与发展，必将在建设法治国家，促进社会和谐过程中发挥更加重要的作用。

（作者单位: 江苏省邳州市人民法院）