摘要：彩票业的蓬勃发展已亟需一部专门的彩票法规将彩票经营纳入法制轨道。本文着眼于立法中的关键要素，即立法原则问题，并结合相关制度的设计，对经营主体、经营者权限、彩票的特质、运作的要求等方面进行了初步的构想，以期完成对《彩票法》总体架构的搭建。关键词：彩票 公益性 政府垄断 市场化目前，我国彩票业已达到了年销售额400亿元的规模，从业人员达数十万人，彩民队伍更是日益壮大。 彩票业为我国的福利事业与体育事业的发展筹集了大量的社会资金，同时也造就了大量的百万乃至千万富翁。但同时，在彩票售卖及兑奖过程中，一些纠纷时有发生，例如彩民之间关于奖金归属发生的争执，由于没有相关法律规定，司法机关目前的处理方案存在着法律依据不足的尴尬。此外，许多不法之徒也看准了彩票这一利润巨大的行业，私彩的黑洞每年吞噬了数百亿的资金，非彩票发行机构变相发行彩票的现象也普遍存在，严重损害了彩民的合法权益，扰乱了社会秩序。所以，无论是解决彩民与发行机构、彩民与彩民之间的纠纷，还是打击私彩，维护彩民的合法权益，都亟需一部专门的彩票法规。一、彩票的特性彩票同股票、债券、基金一样，是一种特殊的金融工具。发行彩票可以持续、反复地筹措社会闲散资金。但与股票、债券、基金不一样，彩票是不能交易或随时赎回的；彩票不反映股权关系、债权关系或委托投资关系，只反映彩票购买人和彩票发行人之间潜在的可能的奖金分配关系；彩票对购票人的回报是建立在概率基础上的，购买彩票可能一无所获，也可能得到几倍、几十倍、几百倍甚至几千倍的回报，从这个意义上说，彩票会带来高额的回报并相应地带来具有巨大的风险性，其内生的赌博性质也是彩票在理论上颇受争议及在实践中须严格控制的主要原因。因而，彩票的公益性是任何一个国家发行彩票首要确立的宗旨，其奠定了彩票的合法性基础，从而与单纯的赌博严格区分，解决了彩票业与道德以及宗教信仰的内在冲突。因此，彩票的发售应属于筹资性质，只能由政府或政府授权机构进行，只以支持福利、体育、文教卫生等公益事业为目的。彩票的公益性同时也是本文立论的逻辑起点。二、《彩票法》基本原则及相关制度的构建“立法的基本原则是立法主体据以进行立法活动的主要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注意什么”， 因而本文尝试以基本原则为切入点，勾勒出《彩票法》的大概面貌。（一）公益性原则如前文所述，公益性原则作为彩票业的安身立命之本，理应成为《彩票法》的“帝王条款”，如何强调都不为过。立法者应在公益性原则基础上展开其他各项原则，并进行具体制度的安排。公益性原则指彩票的发行只能以公共利益为目的，这是彩票与赌博的本质区别所在。具体而言，首先，目的性不同。赌博纯粹以私利为目的，参与者以赢取其他参与者的财产为唯一目标；而买彩者除博取私利外，至少在客观上是对社会公益做出了贡献。且庄家（即政府）也因在这一牟利活动中排除了利已性而有别于普通赌博中的庄家。其次，也是目的性不同的逻辑后果，买彩者因彩票的公益性目的而消除了纯粹赌博性质参与者所具有的负罪心理，“微笑纳税”的买彩理念成为彩民生活在阳光下的心理基础。第三，彩票的风险性也远远小于赌博。政府作为彩票发行者，使得在一个尽可能最广的范围内募集资金成为可能，这是任何性质的赌博都无法达到的规模。因而，在彩票发行中，每个参与者的风险明显降低，其投入相对于可能的收益只占很小的比例，且参与的门槛很低，一般而言，投入的资金对于买彩者不会构成影响生活的风险。最后，彩票的规范性强于赌博。彩票事业是由政府兴办的，一般都有一套成熟的游戏规则与制度保障，公开、公平和公正能得到最大程度的实现，买彩者真正能从中享受到游戏的乐趣，而无须为作弊、欺诈、高利贷和黑恶势力等赌博活动的副产品而担忧。为充分实现彩票事业的公益性原则，还应要求审计部门加强对彩票发行单位的审计，并要求彩票发行部门及时足额向财政专户解缴公益金。二、政府垄断性原则政府垄断是彩票的公益性原则的逻辑延伸。彩票市场是一个有别于其他经营的特殊市场。在忽略交易成本的前提下，市场经营主体从理论上讲不存在任何风险，且收益巨大。稳定而高额的利润必然吸引资本的大量涌入。如果国家对此不加以严格控制，允许经营者自由进入，首先会必然导致激烈的竞争，将一定的市场份额瓜分得支离破碎，因无法达到规模效应而导致利润降低。彩票的筹资能力也将因此受到严重削弱。其次，经营者由国家以外的市场主体承担，其必然将自身利益置于首位，而国家只能以税收等方式从中分得一杯羹，公益事业最终成为某些个人或集团牟取私利的工具。更为严重的是，自由竞争模式下，为争夺市场份额，经营者可能会考虑采用非常规的手段，如欺诈、舞弊甚至于更为恶劣的违法犯罪行为，恶化市场环境，从而导致彩票市场的崩溃。因而，只有实现彩票经营的政府垄断性原则，才能在根本上保证彩票的公益性。当然，政府对彩票的垄断控制并非意味着政府对彩票发行的全过程都亲力亲为，垄断应界定为政府对彩票的发行权进行严格控制，实现市场准入审查，并对彩票发行活动进行严格的监管。换言之，政府在彩票发行过程中应以掌控者与监管者的身份而存在：在立法中明确自身彩票收益的所有者地位，由彩票监管部门对彩票的发行进行授权，并对彩票的整体运作严格监管。这就意味着，政府对彩票市场的垄断并不排除市场的作用。相反，我们应正视过去长期计划经济所带来的弊端，在彩票发行中尊重经济规律，积极引入市场机制。三、市场化原则目前世界上彩票发行的体制主要有政府通过强化对彩票公司的治理完成对彩票市场监管的法国模式以及通过专门的监管机构对彩票经营者进行监管完成对彩票市场监管的英美模式。 但不管是哪种模式，都引进了市场机制，只不过是经营者的身份与自由度大小的问题。而我国现今的运作模式则基本上排除了市场的作用，体育彩票与福利彩票的发行工作由国家体育总局与民政部直接主导，体彩中心与福彩中心是以国家体育总局与民政部的部门机构的身份存在的，其本身仍是代表国家与政府的。这种富有中国特色的彩票发行体系是对政府垄断性原则的一种误读，也是长期计划经济导致的一种思维定势。这样的模式至少会导致以下三方面的不利后果。首先，监管者与经营者的身份混淆。裁判与游戏者合而为一显然无法保证游戏的公平、公正；此类权责不分可能带来的危害已由实践所反复证明；其次，监管者与发行者成为利益共同体，监管流于形式还在其次，处于无人监督之下的权力的滥用更令人担忧，部门作为利益的分食者往往会侵蚀本应属于社会整体所有的利益；第三，目前的模式下，由于缺乏利益驱动机制与责任机制，彩票经营者的权责不相适应，因而没有动力去适应市场的需求，谋求效益的最大化。英美模式在市场经济仍不成熟的中国，不可贸然借鉴；法国模式所采用的监管者与经营者相分离，经营者又代表国家利益的思路，恰好与我国国有企业改革的实现路径有相契合之处，因而更适应我国彩票事业市场化的改革方向。运营体制大致可以设置为：由国家体育总局与民政部行使监管职能：结合公益事业的具体需求，并在考虑将彩票的消极因素降低到最小程度的基础上，经过科学测算，从而确定彩票发行的规模、品种；对彩票发行的宗旨、形式、范围、规则进行详细的论证，进行严格审查，并最终确定彩票经营者的权限；对彩票经营的全过程实行监管，依法对违规违法行为进行查处。由国务院设立专门的国有彩票公司，在法律的授权范围内独立负责彩票的经营事务，积极主动地适应市场需要，灵活机动地开展运营活动，并依法享有收益，作为公司的盈利；其余部分作为彩票所获公益收入，及时足额上缴财政部专项帐户。公司账目定期由国家审计部门进行审计，并予以公示。财政部设立专门帐户管理公益基金，并在每一财政年度根据公益事业需要，做出财政预算，由人大审议通过后，划拨给国家体育总局与民政部，专款专用，并由审计部门定期审计。这一制度架构与我国目前的政治体制相适应，具有可操作性。在此模式下，政府作为监管者与受益者不直接参与经营，与其职责相吻合，同时避免了沉重的负担；彩票经营也实现了市场化操作，以市场为指引，趋利避害，从而实现效益最大化。四、风险控制原则风险控制原则涵盖两方面。一方面是指国家作为彩票经营者，为实现公益目的，应避免不应有的风险，以防止亏损。在理论上，彩票经营不可能出现亏损，但如果经营成本过高或游戏规则设置不合理，则会带来较大的风险。首先，应降低经营成本，实现利润最大化，这应是经营者首要考虑的问题。 其次，游戏规则的设置应反复论证，防止出现返奖额高于经营额的情况，造成入不敷出的局面。 这样的风险可以通过精算予以防范。另一方面，也是更为重要的方面，立法应在防范彩民的风险方面有所作为。彩票区别于赌博的一个重要方面，就在于其娱乐性远强于赌博性，彩民买彩是一种“微笑纳税”，对国家的公益事业有所贡献；如果彩民为买彩而倾家荡产，从而造成社会的不稳定，就与彩票发行的宗旨严重相悖了。而当前幻想靠买彩票一夜致富的不乏其人，尤其是足球彩票诞生以来，因其相较于数字彩票而言，具有一定的规律性，因而刺激了不少彩民大额投注，甚至有挪用公款进行买彩而越陷越深无以自拔者，给自身及国家都酿成了巨大的损失。因而笔者认为，应对彩民购彩额进行一定控制，不可为追求效益最大化而纵容此类不计后果的投机行为。在具体操作上，可采取复式投注限额、大额投注实名制以及信息连网共享等方式予以控制，以降低彩民购彩风险，维护社会秩序，使彩票真正成为老百姓的消遣方式，在社会利益与个人利益之间达致平衡。五、公开、公平、公正原则彩票属于一种涉及利益的游戏，彩票发行者的胜出概率远大于买彩者，彩民获得大奖的机会微乎其微，纯粹属于小概率事件，但彩民仍积极地参与到买彩之中，其动力来源于对彩票游戏公正度的信任。因而彩票的发行应保证其公开、公平、公正，这是彩票业长盛不衰的生命所在。首先，在彩票发行过程中应充分尊重彩民的知情权，应当将与发行彩票有关的一切信息，包括发行方式、发行程序、开奖过程、开奖结果以及公益资金筹集数量、分配使用等信息如实向社会公开，以保证彩票发行信息的公开性、及时性和畅达性。否则，彩票业的公信力一旦丧失，就会失去市场，其重建的成本和代价将会是相当高昂的。西安的“宝马案”就充分印证了这一原理。其次，必须建立健全彩票发行的管理监督机制。如果没有一套严格的监督管理机制，势必导致营私舞弊之风盛行，直接危及国家的公信力。 第三，一旦因彩票发行者的过错而使彩民利益受损，政府应承担充分而及时的赔偿责任，在诉讼过程中采举证责任倒置原则，以充分保证彩民的利益，维护彩票业的信誉。具体在制度设计中，应设置一系列严密、规范的程序以防范任何作弊的可能，对于现场开奖等信息相对不透明的彩票形式逐步淘汰，尽量采用先进的计算机与网络技术，防止人为操控。对于破坏彩票的公开、公平、公正原则的的严重的违法行为，在刑法中设置相对应的罪名，予以严厉的处罚。六、效益最大化原则效益最大化原则内涵经济效益最大化与社会效益最大化两个层面的内容。就经济效益最大化而言，是彩票发行的重要目的。政府垄断性原则与市场化原则的共同作用必然导致彩票发行者以理性的市场参与者身份追求利益最大化，且避免了恶性竞争的发生。但在具体制度的设计上，可采取相应的手段激发出更大的市场需求，如取消彩票的最高奖额的上限限制，使得最高奖金可能达到上千万乃至更高，使彩票的魅力充分得以释放，吸引更多的人加入彩民队伍，促进销售量的提高，提高奖池的累积奖金，形成良性循环；此外，针对市场需求，设计一个合理的游戏规则，将中奖机率调整至合理的水平，防止中奖过于容易，从而分散了大奖金额，使彩票丧失吸引力或者中奖极难，使彩民看不到希望从而丧失信心。诸如此类的技术调整，都将取得更大的经济效益。彩票的经济效益固然是政府追求的根本所在，但如果忽略了社会效益，则会违背彩票发行的初衷而得不偿失。社会效益的体现主要表现为，首先是彩票公益性的彻底贯彻，确保彩票收益的使用严格依照彩票发行的章程进行，最终完全用于公益事业；其次，在政府对彩票的宣传中，应当明确告知彩票的风险性与消极性，正确引导彩民，使其充分认识到彩票筹集社会闲散资金的功能与公益性特征，参与买彩应作为一种娱乐方式及对社会献爱心的方式，中得大奖是对彩民爱心的回报。政府应通过宣传教育，努力消除彩民不劳而获、一夜致富的消极心理，使彩民不会因单纯获奖而沉湎其中。对于获奖彩民，要引导其正确对待巨额奖金，防止出现非理性的挥霍或因奖金分配而引起的家庭矛盾；对用奖金回报社会及善于利用奖金创造社会财富，对社会做出贡献的应大力弘扬。此类宣传引导应法定为彩票发行单位的日常工作，在彩票的宣传与推介中应作为必备部分。当前一些机构在媒体中却往往忽略此类宣传，甚至夸大宣传彩票带来的一些负面影响。这样的行为应在《彩票法》中认定为违法行为，严重的应取消其彩票经营资格。再次，加强对中奖彩民的隐私保护。任何个人与组织未经中奖者的许可，不得公开其个人信息资料，对于擅自泄露中奖者信息而造成不良后果的，应结合即将颁布实施的《个人信息保护法》及《刑法》予以行政处罚乃至刑事处罚。彩票经营中，只有对其经济效益与社会效益都予以充分重视，才会使得彩票的积极因素得以充分展现而消极因素受到最大程度的限制，才会对社会的稳定与和谐社会的缔造起到积极的推动作用。七、利益均衡分配原则彩票的公益性从整体而言，是筹集社会闲散资金用以推动国家的公益事业。但国家的利益并非铁板一块，各个部门、各个地区都将有自身的利益，各利益主体都想以经营彩票的方式为本部门或本地区争得尽可能多的公益资金。这是无可厚非的。但作为中央，则应有整体计划，使整体利益达到最大化，同时避免各利益主体之间所得出现明显不公，防止局部利益争夺带来的负面效应，从而损害整体利益。这就涉及到利益均衡分配的原则。就部门利益分配而言，主要涉及到体育主管部门和民政部门之间的利益协调问题。目前我国的彩票发行是实行体彩和福彩分开发行，自由竞争的模式。在发行宗旨方面，两大彩票各有卖点：一是为体育事业筹集资金，这两年持续的“体育热”为体彩的热卖打下了坚实的基础；另一是为福利事业尽一份爱心，这一永恒的主题也极具说服力。所以收入和盈利状况主要取决于奖金的设置，游戏的趣味性及中奖的难易程度等方面。目前体育彩票中的足球彩票与篮球彩票经营得较为成功，其借助自身得天独厚的优势，结合比赛结果进行投注，更具备趣味性与技巧性，且彩民的投注额较大。而福彩这两年推出的“双色球”游戏则由于全国联网、参与面和中奖面广、游戏规则简单、返奖率高等优点也是出尽风头。总而言之，部门之间的利益格局还是均衡的，法律所要调整的重点是倡导公平竞争，反对过度的不计成本的促销等不正当竞争，以促进彩票市场的稳定发展。另一方面则涉及到中央与地方的利益分配问题。作为一个单一制国家，我国的财政体系是中央集权，地方无自己独立的财政权力。地方政府所需资金只能依靠中央按特定项目层层划拨。地方政府只是在行政法规下享有少量预算外收入的支配权。 而彩票作为一项重要的可支配资金，对于地方公益事业极为重要，也因此为地方所看重。因而在彩票的发行权限上，坚持中央审批与监管的基础上，应赋予地方一定的自主性，地方彩票经营的收入大部分应为地方财政所掌控，而中央视经营状况与地方在一定的范围内协商分享部分收益，以用于全国性的公益事业及均衡各地区的利益分配格局。结语：彩票事业在我国是一项年轻而市场前景广阔的行业，它的迅速发展已深刻地影响到我们的生活，同时也因制度的不健全带来了一些突出矛盾和消极影响。《彩票法》的出台是一个必然的趋势，一部科学合理的法规将使彩票业步入一个健康发展的轨道，为社会的有序发展作出积极的推动作用，成为和谐社会创建的一个积极因素。