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李同红律师
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宅基地建设究竟谁说了算

其他2014-07-17|人阅读

在我国现行的法律体制下,农村的土地利用也不能由土地的所有权人—集体经济组织来自由决定,还需要受到国家行政权力的管制。一般来说,正常的建设需求,比如宅基地建设一般都是会得到满足的。但是在河南安阳,处在殷墟文物保护区范围内的几个村庄兴建宅基地的申请就总是得不到批准,建房手续总是难以办成,以至于村支书喊出:“跑不下来也要建,把我抓了也要建,总不能让老百姓没房住!”此间矛盾之尖锐,由此可见一斑。

集体经济组织没有建设宅基地的自主权,这是我们不得不面对的尴尬现实。土地管理法第六十二条规定:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”从行政法的角度来说,政府批准宅基地建设的行为应当被归为行政许可行为。行政许可法第十二条规定:“下列事项可以设定行政许可:(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;”“一般禁止,特别允许”作为行政许可的核心特质,在这里完全适用。从行政许可的设定程序来说,该法第三十八条规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”是否授予行政许可,其实质就是要判断法定条件标准是否满足。遗憾的是,在政府批准宅基地建设这一行政许可的事实中,法定标准条件却清晰模糊,由此就赋予了行政机关较大的自由裁量权,同时也是赋予了行政相对人—村集体较大的博弈权。在博弈失败的情况下,集体经济组织可以提起行政诉讼,这已经由行政诉讼法明确赋予了诉权。但是在河南安阳的此处情形,村民的诉求可能很难得到支持。因为河南省政府早已颁布了《安阳殷墟综合保护规划》,对殷墟保护区内的建筑活动作出了严格限制。而作为省一级的政府规章,在行政诉讼中是可以作为裁判依据的。

在这里,我们所要处理的就是村民的生存发展权与文物保护之间的矛盾冲突。这样的矛盾并非一开始就是不可避免的,完全可以进行预先的沟通协商。文物保护管理法第十条规定:“各级人民政府制定城乡建设规划时,事先要由城乡规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,纳入规划。”原则上来说,城乡规划是应当服从于文物保护事业的需要,但是也不能就因此牺牲了地方的生存发展权。关键是要在两种利益相关方之间进行充分的协调,以获取双赢的结果。但现行的制度并没有为这种有效协调提供条件,城乡规划法第二十二条规定:“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”乡规划,乡村规划操作的主动权还是在县级以上政府手中,真正的利益相关方—集体经济组织的主张很难有得到反映的机会。由此制定出来的规划出现严重的利益失衡也就不足为奇了。

如何处理这样的利益失衡?可选择的方法之一就是修改《安阳殷墟综合保护规划》,放宽对集体经济组织房屋建设的限制,但这确实可能给文物保护工作造成重大影响。另外可以参照国家自然保护区、风景名胜区生态保护补偿机制,设立文物保护补偿机制,在殷墟保护区以外划拨土地补偿给各自然村供其使用,或者直接由国家设立文物保护补偿金,以弥补各村因保护殷墟而承受的部分经济损失。这样既有利于文物保护工作的正常进行,又保护了集体经济组织的利益,可谓两全其美。

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