论“农民工”法律援助准入制度的完善与工作协作社会化

湖南凌风律师事务所律师 田建初

引 子

人类文明的延续是生存机制的抉择过程，是寻找人类社会群落存在规律的过程，也是不断构建好的制度的过程，所以优良制度集合而成文明。文明的东西总是在彰扬令人赏心悦目的特征。毫无疑问，文明是历史中最生机勃勃的那一部分。（引自刘红宇《新的法治》）

（一）

“农民工”，改革开放以后出现的一个新的群落，据农业部统计：截止到2005年底，已有1.5亿农村劳动力进入城镇就业。这个庞大的群体，已经引起了共和国最高层的关注。总理为“农民工”讨要工钱的案例，所说明的问题远不是“钱”的问题。其背后更要说明的是除了这个群落给社会所作的贡献应当得到肯定外，还有，这个群落的合法权益缺乏法律保障，其“弱势”地位应引起各级政府和社会的广泛关注；还有，这个群落急需得到帮助，急需得到法律上的援助。

“农民工”，一支社会建设不可缺少的队伍，就其“劳力”而言，他们都是青、壮年劳动力。其自身强悍的劳动能力，往往掩盖着这个群落的先天性不足，对其法律援助往往被人们所忽视。频频跃入报头、电视的“矿难”，受害人有几个不是“农民工”？又有几个不是农村劳动力？城市的工厂、建筑的工地，无处不在的“农民工”身影，工伤、工亡后得不到赔偿的，做工后拿不到工资的，总是他们。受害以后得不到救济的，也是他们。“人类文明的延续是生存机制的抉择过程”，“优良制度的集合而成文明”。对“农民工”权益的保护，是法制的要求。“农民工”权益受到损害后，得不到有效救济的事实，早已不是个别现象，对“农民工”的法律援助，是和谐社会和延续人类文明的客观要求。

（二）

西周时，周文王便主张“先知稼穑之艰辛”，要“怀保小民”（《尚书.无逸》）。笔者不敢妄断何谓“小民”？但仍将“农民工”列为“小民”之例。值得庆幸的是古人的思想，已为现代文明所接受。《法律援助条例》的颁布实施、《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》的出台，就是极好的例子。应当说，这是“怀保小民”思想的延续。“农民工”，在自身不断发展、完善和增强社会免疫力的同时，其自身先天性的缺陷也暴露无遗。在给“农民工”申请法律援助带来一定困难的同时，也是对政府能力的又一个考验。

首先，“农民工”空间跨度大、在一定工作地工作时间短且无组织性，现有的法律援助制度无法为他们提供有效的法律援助。空间上，“农民工”的绝大多数都在异地工作，跨县、跨省甚至跨国（跨国的不在此论）的例子比比皆是。时间上，部分工作工期短或者务工时间短，在赔偿（或工资）给付义务人所在地未作任何登记的也不在少数，或者有的“农民工”还未来得及到相关部门登记时，损害就已经发生（如：工伤事故等），或者赔偿（或工资）给付义务人所在地与实际工作地分离（如：甲省的公司在乙省的建筑工地等），也使得“农民工”无法进行相关登记。“农民工”的这种时、空上的特殊性，为其权益的保障，特别是申请法律援助，带来了很大的困难，或者说，法律援助，对此类人群，根本没有意义。《法律援助条例》第十条规定：“因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助”。据此规定，“农民工”要申请法律援助，“经济困难”是提出申请的前提条件。《法律援助条例》的第十四条可以理解为：公民申请法律援助，应当向赔偿（或工资等）给付义务人所在地法律援助机构提出。《法律援助条例》第十七条要求：申请法律援助，申请人应当提交“经济困难证明”。根据前述规定：“农民工”需要法律援助时，应当向赔偿（或工资等）给付义务人所在地的法律援助机构申请，并提交包括“经济困难证明”在内的相关材料。这样一来，试想：一个跨省的“农民工”，有谁能为其出具符合法律规定的“经济困难证明”？赔偿（或工资等）给付义务人所在地出具？该地因没有申请人的任何资料，也没有管理此人，客观上，无法证明其“经济困难”。工作地或事故发生地出具？找不到法律依据，即使出具了，最终也会因程序不合法而不能认定。户籍所在地出具？《法律援助条例》明确规定：“按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行”，依此规定，当然也不行。当一个申请法律援助的人无法提交法定文件时，法律援助机构只能依照《法律援助条例》第十八条的规定，以提交文件不齐全为由，视为撤销申请。当一个确实需要法律援助的人，而又不能进入法律援助程序的时候，可以想象，《法律援助条例》对此类人群来说，意义何在？

其次，法律援助没有实现工作协作社会化。“农民工”，即使获得了法律援助资格，其援助也不是完整意义上的援助，最多也只是免交了部分费用而已。虽然2004年9月，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商总局、国家档案局等九部门联合下发了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难的问题的意见》，在某种意义上，促进了法律援助的工作社会化，但显然不能代替法律援助的工作社会化。“法律援助”，除了是政府的责任，更多的是社会义务。作为律师，一旦接受法律援助指定，就应当根据《律师法》第四十二条的规定，“尽职尽责，为受援人提供法律服务”。律师要做到尽职尽责，给受援人以充分援助，必然要引发各种费用，如：资料查询费、公证费、鉴定费、文印费、车旅费等等。一方面，这些费用的收取机构因部分具有商业性，当然也就无人为其减免。如果把这些无人减免的费用都转嫁给办案的律师，那岂不成了部分政府责任的转移？这种现象得不到理论上的支持，这种“援助”也是不长久的。律师是具体经办案件的人，其自身可以不收费，但为了达到充分援助的目的，客观上，必须有经费的支持，当律师办案经费得不到充分保障时，律师也无奈，当然也就无法“尽职尽责”，受援人当然也就不能得到充分援助。这有违《法律援助条例》的立法初衷。另一方面，因“农民工”的时、空的特殊性，虽然各省、市、自治区相继出台了一些关于法律援助的规定，但大都各自为战，客观上很难保证外地“农民工”的法律援助需求。

再次，复杂的程序，漫长的仲裁、诉讼时间，注定了“农民工”得到的援助是不完美的。“农民工”的空间跨度大，而法律程序却又严格而复杂。任何一个受援人都是“等钱用”的人，而案件无论是进入仲裁还是诉讼程序，所用时间少则几个月，多则一年半载。试想：一个工伤事故案件，如果调解不成，则要申请工伤认定，对工伤认定不服时，要复议、要诉讼，完了之后要仲裁、要起诉、要上诉。细算下来，等到最后的法律文书生效，一年时间是远远不够的。而受援人这边则是“等米下锅”。随着法律文书的生效，律师的援助任务也就完成了。接下来的执行，谁来援助？“执行难”，已是一个不争的事实，于是，原来的受援人又开始了新一轮的大跨度的奔波。

（三）

“法律援助是政府的责任”。这是一种史前从来没有过的责任。“农民工”这个“弱势”的“强健”群体，对他们的法律援助，问题已经搁在那儿，怎么办？笔者认为：

一、完善现有的法律援助审查制度。

对于《法律援助条例》中关于“生活困难证明”，应当作出明确的有利于受援人的规定，最少能让外地“农民工”有办法取得符合法律规定的“生活困难证明”，以利于真正需要援助的人顺利地进入法律援助审查程序。“生活困难证明”的出示，在制度上应当“兼容”受援人的本地、工作地和赔偿（或工资等）给付义务人所在地。

二、明确受援人地位，实行统一的法律援助“通行证”制度，完善法律援助的工作协作社会化，有效的运用政府法律援助资金。

所谓统一的法律援助通行证制度，是指在全国范围内，由有关部门（如：司法行政部门）对已经确定了的受援人颁发全国统一的“通行证”，办案人员持此“通行证”在全国任何一个地方、任何一个部门（包括商业性机构）办理与法律援助案件有关的法律事务（如：公证、鉴定、相关资料查询等），均凭证免费。相关机构办理完相关法律事务后，凭“通行证”附件到当地政府据实领取法律援助资金。只有办案律师在不为办案经费大伤脑筋的时候，其充分援助、尽职尽责才能落到实处。实行法律援助通行证制度，全社会的共同协作也会因为有政府的法律援助资金作保障而变得主动、积极，个案之间的经费差异也会因此平衡。

三、实行法律援助案件优先制度。

为解决严格而有复杂的仲裁、诉讼程序，解决受援人“等米下锅”的实际困难，政府相关行政执法机关、劳动争议仲裁机关、审判机关均应优先法律援助案件。对于凡持有法律援助“通行证”的案件，在法律允许的范围内，实行优先处理制度。优先处理制度包括两个方面：一是将此类案件的立案、审理、执行优先，尽最大可能的将法律援助案件放在前面。二是尽最大可能缩短立案、审理和执行时间，各级各类机关均不得把法定的最长期限作为不优先的理由。只有尽可能的缩短各种程序的运作时间，才能有效的解决“等米下锅”的具体困难，同时也才能很好的体现了《法律援助条例》的立法精神。

延续人类文明，“是长期以来人类追求的理想”，“也是无数仁人志士矢志不渝要为此而努力奋斗的原因”（《中国的人权状况》白皮书）。只有完成了法律援助的工作协作社会化的时候，才是真正意义上的对庞大的“农民工”群体的法律援助。