2011年湖南建筑房地产研讨论文

浅论新旧房屋征收条例的区别与亮点

一、《城市房屋拆迁管理条例》的出台与实施状况

（一）《城市房屋拆迁管理条例》的诞生及其不同阶段的特点

拆迁，这个社会普遍关心的问题，从20世纪90年代初问世至今，可谓是几多风雨几多愁，少数人欢喜多数人愁，政府、干部、开发商欢喜普通老百姓愁。中国的拆迁制度从形成出台到彻底改革，大致经历了 以下四个阶段。

1、第一阶段即创立阶段

自1978年党的十一届三中全会召开之后，中国开始了轰轰烈烈的改革开放，经过十来年的改革开放，国家积累了一定的财力，需要加快城市建设，同时有必要通过拆迁来改善老百姓的居住条件和城市的基础设施。1990年，全国人大通过了《城市规划法》，为了确保《城市规划法》的实施，就不可避免地要拆房子，就需要有相关法规予以规范。在这样的历史背景下，19 90年由建设部起草，1991年由国务院颁布了标志着中国的房屋征收与拆迁制度出现并成为这个制度核心的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）。《拆迁条例》在第一阶段基本上是代表着广大人民群众利益的，其重点是侧重对被拆迁人的安置，特点主要是按人头给予补偿。

2、第二阶段即是矛盾阶段

这个阶段从1994年持续到2001年。1994年我国《城市房地产管理法》的出台，是这个阶段形成的标志。《拆迁条例》自诞生之后，我国的政治、经济等国情均发生了巨大的变化，其中以1994年《城市房地产管理法》的出台和1998年《土地管理法》的修改为重要标志。在这个阶段，形成了一个具有强大经济实力的新兴群体——开发商。这个阶段的特点是在中国的房地产市场形成了三个垄断，即政府垄断土地市场，开发商垄断住房建设与销售，政府与开发商构成联合体，共同垄断土地与住房市场，使房价不断上涨。

3、第三阶段即为基本扰民阶段

这个阶段从2001年6月13日国务院发布305号令对《拆迁条例》进行修改并从同年11月1日开始实施之日起至2007年《物权法》颁布时止。中国拆迁第三阶段的基本特点是官商勾结，扰民强拆，人民群众以生命和鲜血反抗政府和开发商强力拆迁及对其财产的剥夺。

国务院305号令对《拆迁条例》进行的修改是最为糟糕的，具体表现为：首先由原来的“补人头”改为“补砖头”，修改前的《拆迁条例》是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置的，修改后的《拆迁条例》是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价进行补偿（主要是货币补偿）。其次是加大了行政裁决和执行力度，即开发商与被拆迁人达不成拆迁补偿协议时，修改前的《拆迁条例》是按照人民内部矛盾处理，采取说服、教育的方法来解决，修改后的《拆迁条例》则是规定可以申请行政裁决，虽然规定对行政裁决不服，可以提起行政复议和行政诉讼，但同时规定不影响执行，即当被拆迁人还在依法维权时，其房屋就可能已经被开发商强行拆除了。再次是修改后的《拆迁条例》取消了房屋使用人的被拆迁人地位，严重损害了房屋使用人的合法权益。最后是原本作为修改后的《拆迁条例》的亮点即取消了政府的统一拆迁，但实际上不仅没有真正落实，反而是变本加厉，其中各地争相创办的土地储备机构作为拆迁主体的做法便是最为明显的例证。

4、第四阶段是后拆迁时代

2007年3月，《物权法》被全国人大通过之后，2007年8月24日，原国家建设部部长汪光焘代表国务院向全国人大报告，因《物权法》将从10月1 日起执行，而《拆迁条例》与《物权法》相抵触，将停止执行。为此，要求修改《城市房地产管理法》，授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》。这是最高官员首次公开承认《拆迁条例》与《物权法》相抵触，承认《拆迁条例》违反《立法法》的规定。这就标志着自2007年10月1日《物权法》实施之日起进入了后拆迁时代。

近三年来的后拆迁时代表现出四个特点，一是大家都承认现今的拆迁由于不区分是否是为了公共利益的需要而以公权力强力推进，损害了被拆迁人的合法权益是违法违宪的；二是绝大多数地区并没有因为有了修改后的《宪法》、《物权法》等法律的规定而停止拆迁，反而加大了拆迁力度；三是后拆迁时代许多地方政府撕去了“裁判员”的面具，毫无顾忌在公开成为运动员，各种拆迁“指挥部”应运而生，其气氛早就超过了2004年的湖南嘉禾县；四是后拆迁时代何时终结尚无定日。

（二）《城市房屋拆迁管理条例》的实施状况

综观《拆迁条例》实施二十年来，其在各个阶段的实施状况各有不同。《拆迁条例》在第一阶段的实施状况基本上是代表着广大人民群众利益的，其重点是侧重对被拆迁人的安置，特点是按人头给予补偿，因此非议较少。《拆迁条例》在第二阶段的实施状况是在中国的房地产市场形成了包括土地市场、住房建设与销售在内的三个垄断，使房价不断上涨。《拆迁条例》在第三阶段的实施状况是官商勾结日益加强，扰民强拆日趋疯狂，社会矛盾日益激化，人民群众以生命和鲜血反抗开发商对其财产剥夺的事件日益频发。《拆迁条例》在第三阶段的实施状况是这期间有的开发商疯狂强拆，政府疯狂圈地，处于安身无着的老百姓就只有以命相争了。故在此期间，全国各地发生了很多起因强制拆迁而引发以死相抗的恶性事件，如2004年震惊全国的“湖南嘉禾拆迁事件”，2003年8月22日南京市玄武区邓府巷翁彪“自焚”事件，2003年9月15日朱正亮在北京天安门金水桥前“自焚”事件等等。2009年唐福珍之死的发生也是《拆迁条例》惹的祸。面对违法强拆，也引发一些将要流离失所的老百姓出于本能反映、奋起反抗、以暴制暴的案件，其中影响最大的是苏州的马雪明和本溪的张剑案件。2008年5月14日，辽宁省本溪市的张剑在反抗拆迁人员的殴打中从炉床席下拿出水果刀向对方捅去，致一人死亡；而在国内拆迁血案中一次伤亡人数最多的是2009年5月30日宿迁市王马玲、王春永、王家春等人在反抗野蛮拆迁中致2死6伤。因拆迁而引起的社会矛盾日益恶化，各地政府在获取巨额“土地财政”的同时，政府威信日益下降，国家公职人员因与房屋拆迁建设相关的腐败窝案接二连三的不断发生，人民群众的合法权益受到严重侵害。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的艰难问世

（一）要求废除不合理拆迁制度的三次浪潮

第一次浪潮是以修改《宪法》为标志。2003年，全国人大对现行《宪法》进行了修改，其核心亮点一是国家尊重和保障人权，二是国家进一步强化了对公民财产的保护。人民希望借助修改《宪法》的机会对祸害社会的《拆迁条例》进行修改，期间虽然还有很多市民给全国人大写信，但终因各种复杂关系而未能如愿。

第二次浪潮是以《物权法》的颁布实施作为标志。自2005年《物权法》草案的制定到2007年《物权法》的颁布实施，在全国各地掀起了第二次废止《拆迁条例》的高潮，这次浪潮以重庆“钉子户”的胜利而告一段落。

第三次浪潮是以拆迁血案逼出来的。《物权法》颁布实施后，《拆迁条例》依然没有废止，新的《征收条例》仍然无法出台，且各地政府与开发商更加变本加厉地疯狂大肆强力拆迁，在全国各地引发的不同程度的以暴制暴、反对强制拆迁的拆迁血案，如张剑案，席新柱案，都是公民以生命和鲜血抵抗拆迁的典范。

（二）《征收条例》的艰难问世

在全国各地拆迁血案频频发生，旧的《拆迁条例》备受责难，且要求废止《拆迁条例》的呼声一浪高过一浪，社会矛盾日益激化，严重影响社会稳定的时代背景下，2010年1月29日，国务院法制办公室将《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）首次向社会公开征求意见。对此，社会各界高度关注、讨论热烈。2010年12月15日，国务院法制办公室对征求意见稿进行了进一步的修改，形成了第二次公开征求意见稿并再次向社会公开征求意见。在《物权法》颁布实施后近三年时的2011年1月19日，国务院常务会议原则通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（草案），决定作进一步修改后公布施行。两天后，国务院以590号令公布了《征收条例》，并自公布之日起施行。这样2001年6月13日国务院以305号令公布的《拆迁条例》就最终寿终正寝了。《征收条例》的施行和《拆迁条例》的废止，其无可争辩的意义是标志着拆迁时代的终了和征收时代的开始。

三、《城市房屋拆迁管理条例》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的区别

为了正确理解与解读《征收条例》，并探求其精神实质，我们有必要将《征收条例》和《拆迁条例》的制定目的、基本原则等内容作个比较。通过比较，我们就会发现《征收条例》与《拆迁条例》存在以下一些主要区别。

第一，名称不同。原《拆迁条例》名称为《城市房屋拆迁管理条例》，一般老百姓从字面上看好象国家出台这个法规就是为了城市房屋的拆迁，而对于老百姓赖以安身活命的房屋被拆迁后的安置补偿有没有着落，政府并不关心，事实上也是如此。而新的《征收条例》名称为《国有土地上房屋征收与补偿条例》，让一般老百姓能够更直观地感觉到国家在规定对其房屋进行征收时，必定要给予他安置与补偿，这也是国家出台此法规的根本目的所在。因此，使用征收补偿这个名称可以与人民均讨厌的《拆迁条例》相区别，同时也更容易为人们所接受。

第二，立法目的不同。《拆迁条例》第一条规定“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”而《征收条例》第一条则明确规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋人的人合法权益，制定本条例。”两者一比较，便可以看出两者的“为了”有明显的不同。一是《拆迁条例》的对象是“城市房屋拆迁管理”，《征收条例》的对象是“国有土地上房屋征收与补偿活动”。二是《拆迁条例》第一条的规定是为了保证拆迁当事人的合法利益，当事人既包括开发商，也包括被拆迁人和相关人，实际上是保护了开发商的利益。《征收条例》则明确规定是为了“维护公共利益，保障被征收房屋人的合法权益。”毫无疑问，从立法目的上看，《征收条例》比《拆迁条例》有了明显的进步。

第三，基本原则不同。《拆迁条例》坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，侧重于拆迁而轻视对被拆迁人合法权益的公平保护。《征收条例》第二条的核心内容就是将公平作为房屋征收补偿的基本原则，同时第三条规定了房屋征收与补偿活动应当遵循“民主决策、程序正当、结果公开”的原则，纠正了“效率优先，兼顾公平”的提法，坚持“把公平正义放在首位”，程序公正，就更能有效地保护被征收人的合法权益。《征收条例》还新增了对征收和补偿活动的审计，这是过去拆迁时代所没有明确的。

第四，拆迁与征收房屋的性质不同。《征收条例》第八条不仅是《征收条例》中最重要的条款，也是《征收条例》在立法过程中争议最大的条款。该条在我国法律体系中首次对公共利益这一重要概念作出界定，并将公共利益作为征收的前提条件，改变了《拆迁条例》行政征收与商业拆迁混淆不分的混乱局面。

《征收条例》与《拆迁条例》的区别还有很多，在此不再一一列举，总之，《征收条例》较之原来的《拆迁条例》在在制度设置上很多方面都有了较大的进步。

四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的亮点

尽管《征收条例》还不完全尽如人意，还有一些需要改进和完善的地方，但是将其与以前国务院以78号令和350号令发布的《拆迁条例》相比，《征收条例》还是呈现出了如下几个亮点。

第一个亮点，是首次增加了财产征收的第三个条件。《征收条例》第八条中“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定”中的一个词“确需”。确需就是仅有公共利益和法律规定的程序和权限并不就可以征收公民的房屋，还需要有第三个条件即符合行政法中的比例原则。如果该征收不是确需的，即便是“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一”的也不能征收公民的房屋，这不能不说是立法的一大进步。

第二个亮点，是着重强调了被征收人的有关权利。《征收条例》较之《拆迁条例》而言，被征收的有关权利得到了加强。具体表现在：

其一，首次明确了公平补偿的权利。为了保障被征收人获得合理的补偿，《征收条例》明确规定了征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。并规定对被征收房屋价值的补偿“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”

其二，对违法建筑的处理有所人性化。《征收条例》第24条第2 款规定“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定的处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”这一规定较之过去生硬的做法要人性化一些，从而可以化解此类过激的矛盾。

其三，打击侵害被征收人权益的行为。《征收条例》以大量篇幅规定了违法征收的法律责任，又明确规定了因暴力搬迁给被征收人造成损失应承担的赔偿责任。构成犯罪或违反治安管理处罚法的，依法追究刑事责任和给予治安管理处罚。

其四，明确了被征收人的知情与参与权利。《征收条例》规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。公民在房屋征收与补偿的各个环节虽然没有决策权，但都享有一定的知情和参与的权利。

其五，初步完善了对于征收的监督与救济。为了防止征收过程中损害被征收人的合法权益，《征收条例》规定了对于征收补偿活动的监督与责任追究，赋予了被征收人一系列监督与救济的权利，体现在房屋征收补偿的各个阶段。为了保障被征收人的合法权益，《征收条例》明确禁止暴力拆迁。对于行政机关在房屋征收与补偿工作中不履行法定职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用并造成损失的，相关人员不仅要被追责，政府也要依法承担赔偿责任，受害人有权获得国家赔偿。

作者：凌玉成

湖南天戈律师事务所律师