李某诉湖南永定区政府房屋征收补偿决定案

罗继平律师

【案情简介】

2016年7月19日湖南永定区政府作出了《古庸路-子午西路周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》（下称征收决定），李某（女）所有的房屋（属国有土地，国土使用面积110平方米，房屋建筑面积78.67平方米，其中住改非门面面积53.53平方米，住改非仓库面积25.14平方米）在征收决定范围之内。次日，区政府将房屋征收决定在当地日报和其官网进行了登载，《房屋征收补偿方案》作为征收决定的附件也同时进行了登载。房屋征收补偿方案记载：征收补偿协议签约期限为征收决定发布后60日内；提供货币补偿和产权调换房（但产权调换按照自行选择的原则实施）两种安置方式给被征收人选择。2016年7月11日经市级房管部门组织评选后选定了房屋征收评估机构并张贴了通知。2016年9月14日评估机构以李某名义作出了评估报告，房屋价值总额为97万余元。李某认为其系商业用房，应按周边商业门面价值3万元每平方米的标准给与周边门面置换。因补偿标准存在重大争议，李某未在征收签约期限内达成补偿安置协议。2017年5月21日永定区政府向李某制发了。2017年6月22日李某委托湖南银联律师事务所代理有关诉讼案件。

代理律师介入案件后，就补偿决定向市政府提出了行政复议申请，被复议机关（市政府）驳回了复议申请，而后以永定区政府和市政府为共同被告提了行政诉讼，主张撤销《房屋征收补偿决定书》。并认为本案存在下列问题：

1.房屋征收目的不合法，非经法定程序确定为“棚户区”改造项目，非因公共利益征收原告所有的房屋。

2.作出《房屋征收补偿决定书》的程序违法，《房屋征收补偿决定书》本身未依法公告违法；调查及调查结果公示程序违法；选定评估机构程序违法；未依法向李某送达《分户评估报告》违法；补偿方案制定程序违法，未依法举行听证，或听取包括李某在内的被征收人的意见；未依法提供产权调换房源，李某无安置方式选择权等。

3.在诉讼环节，区政府未向法庭提交作出具体行政行为所依据的规范性文件，依法应视为有关具体行政行为没有相应法律依据。

4.此外，办案人员通过充分调查和深度参与，还发现了本案存在的其他违法之处，不一一列举。

【代理意见节录】

被告区政府作出《房屋补偿决定书》在认定事实、适用法律上存在错误，程序违法，依照《行政诉讼法》第七十条之规定，依法应当予以撤销。如原告《行政起诉状》所述，被告区政府认定事实错误。未按原告房屋“住改非”的现状整体按商业门面的标准予以补偿，房屋性质、补偿面积认定错误，征收实施部门未按照国务院第590号令第十五条之规定对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，致使本案在基础事实认定上发生错误。

1.市人大常委会决议与市发改委审批时间顺序不合逻辑；人大常委会审批内容为旧城改造与本项目棚户区改造不符；有关文件中项目内容、数据等各不相符；人大常委会审批内容与市发改委项目可行性研究报告及节能审批表有关土地使用权性质的记载不符；项目业主单位等发生重大变更未重新审批。故而，代理人认为，被告区政府作出《房屋补偿决定书》的前置程序不合法。

2.《房屋补偿决定书》未依法在征收范围内公告，与国务院第590号令第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定不符。

3.《房屋补偿决定书》有关评估程序不合法。有关评估机构选择程序不合法、评估机构无委托评估，评估报告未依法送达不应作为具体行政行为依据。同时，针对原告所有的房屋装饰装修的评估，与“张政发〔2015〕13号”文件第三十二条第二款、第三款“被征收房屋装饰装修、构筑物、附属设施等的补偿金额，由房屋征收部门与被征收人按照政府公布的补偿价格标准协商确定；协商不成的，可以委托对被征收房屋主体进行评估的原房地产价格评估机构评估确定。市房屋征收部门应当根据物价变动因素，对市城区征收房屋室内装饰装修、构筑物和附属设施补偿标准进行适时调整，报市人民政府批准后公布”的规定不符。

4.《房屋补偿决定书》没有提供可供选择的房源信息，剥夺了原告作为被征收人有关补偿方式的选择权。违反了国务院第590号令第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。

5.被告区政府作出《房屋补偿决定书》时，未依据国务院令第590号第八条、第九条、第十条、第十二条、第二十一条及第二十二条等法律规定行事，程序违法。同时，与“张政发〔2015〕13号”文件第七条、第八条、第十四条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十五条及第四十一条等之规定不符。被告区政府作出《房屋补偿决定书》未体现国务院第590号令规定的“补偿公平”的原则，没有提供产权调换房源，违背了棚户区改造提升和完善城市功能、改善城区人居环境的根本宗旨。

据此，代理人认为，被告区政府作出《房屋补偿决定书》在认定事实、适用法律及程序上存在诸多违法之处；被告市政府在行政复议中未依法纠错，明显违法。人民法院应依照《行政诉讼法》第七十条之规定，撤销被告区人民政府作出的《房屋补偿决定书》及相应的复议决定。

【裁判结论】

本案经市中级人民法院一审，认为该棚改项目已经被列入了市级国民经济和社会发展年度计划，属于共同利益建设项目，符合有关规划要求；认为评估程序不违反法定程序；但认为区政府作出补偿决定未依法公告，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，属于程序轻微违法，不影响补偿决定的的效力，并据此作出了确认《房屋补偿决定书》违法和撤销市政府复议决定的行政判决（2017年10月17日湖南省张家界市中级人民法院2017湘08行初74号行政判决）。李某及区政府均不服一审行政判决，分别上诉至省高级人民法院，省高级人民法院经审查作出了维持一审判决的结论（2018年3月23日湖南省高级人民法院2017湘行终1530号行政判决）。

【案件评析】

一、严格遵守法定程序作出房《房屋补偿决定书》，是人民法院合法性审查的重要内容

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）第八条对公共利益进行了列举加概括式列举，其中条例规定的“旧城区改建”与“棚户区”的认定问题，在法律上本身存在争议。李某认为自身房屋建设年代并不久远，周边也是基础设施较为完善和交通较为发达的区域，是如何认定为“棚户区”的，当事人直观上难以理解，有待立法（或规范性文件）进一步明确。既有利于政府征收工作开展，也更容易被被征收人所接受。而按照《条例》第二十一条被征收人有权选择安置方式的规定，区政府（含其征收实施部门）应当统一确定并公布安置房源，对于住改非商业门面如何合理安置也应当有公平考量。本案中区政府没有确定房源并对外公布，而周边商业门面价值远远高于补偿价格，致使李某不愿意搬迁。区政府在作出补偿决定前，也应依法完善征收程序，严格审查有关评估报告、社会稳定风险评估、确定安置房源、听取被征收人的意见，保障被征收人的申述申辩权，有关征收谈话笔录应当面制作，作出补偿决定后应依法送达给被征收人本人，同时应按照《条例》第二十六条之规定，将补偿决定予以公告。本案中，市中级人民法院以区政府作出补偿决定没有依法公告认定补偿决定违法，是正确的。对指导区政府类似具体行政行为具有积极的参考指导作用。

最高人民法院发布的“人民法院征收拆迁典型案例（第二批）”有关案例中已经明确，将评估报告是否合法纳入合法性审查的范围。本案中对办案人员提出的评估报告存在的诸多问题，如评估报告直接参照当地政府规范性文件，在评估报告中先行按房屋价值的70%的比例进行折价评估，则根本没有真实评估房屋的价值，但遗憾的是市中级人民法院没有实体审理；对办案人员提出的规范性文件一并审查的申请也没有作说理解释，期待其进一步完善。

二、公平合理补偿是解决房屋征收问题的关键

本案李某的房屋属于住宅性质，但几十年来已经全部用于商业门面用途，且其房屋位置周边商业氛围良好，不论是房屋价值增值还是用于出租获益，均具有明显收益期待。在区政府作出补偿决定无商业地产安置而仅提供货币补偿的情况下，势必造成被征收人经济损失。区政府为了平衡李某的损失，也做了部分实质性的政策安排，包括由职能部门认定其住改非门面面积等，但仍然难以实现李某的预期。本案中，李某通过其邻居户的补偿安置协议分析，其邻居的类似房屋补偿单价明显高于拟给李某的房屋补偿单价，也给征收（协商）工作造成一定困境。区政府向全体被征收人公布补偿安置情况既是《条例》规定的精神，也有利于实质化解争端。本案最终以区政府合理增加补偿款项而与李某签订征收补偿安置协议而告终，李某虽已履行了协议，但据其事后陈述依旧与周边商业门面价值有较大差距，也只能就此作罢。

三、由本案引发的思考

由“城市房屋拆迁”到《条例》发布实施，在实体和程序上更多体现了对被征收人（拆迁户）权益的保障，在具体实施房屋拆迁过程中，征收实施部门能否严格遵守执法程序，直接体现其法治理念和依法行政能力，也是根本上解决征收社会矛盾的关键。被征收人自然希望“一拆解决所有后顾之忧”，政府能做服务型的政府，如何保障程序严格依法依规，实体上保证不低于市场价值，这是立法、执法和法律人均应深入考虑的问题。

此外，《条例》第十七条规定给与被征收人的补偿包括“被征收房屋价值”“搬迁安置补偿”“停产停业损失补偿”及“补助和奖励”等四大块类型，在被征收人看来，本身房屋的价值达到或超出了前述四大块类型的总和，这种情形下“补助和奖励”的功能有待深思，是否以评估价上浮的正激励方式给与被征收人补偿安置，更能赢得被征收人的认可？但是，将“补助和奖励”作为可给与或可有条件取消的政策，则明显脱离了房屋征收补偿的轨迹，也人为的扩大了矛盾，不可取。

【案件结案】

本案二审期间，经湖南省高级人民法院组织双方就补偿标准进行协商，后李某和区政府（征收部门）达成了补偿安置协议，双方争议实质上得到解决。