内政的实质是国家基于其管辖的领土而行使主权的表现，包括建立国家政权体制和建立社会、经济、教育、文化等制度，处理其立法、行政、司法事务，以及制定对外政策、开展对外交往等所有方面的措施和行动。内政一般以领土为基础，但内政不是一个地理概念。内政的范围不与领土范围完全相对应。也就是说，发生在一国领土内的事项并不一定都属于内政的范畴，反过来，也有在领土外从事一国内政的情况存在。判断某一事项是否属于内政，要看其是否本质上属于国内管辖的事项及该事项中的行为是否违背已确立的国际法原则和规则。