湖北省武汉市土地管理局与卓炜置业发展（武汉）有限公司土地行政处罚决定案

中　华　人　民　共　和　国　最　高　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2000)行终字第7号

　　上诉人(一审被告)：湖北省武汉市土地管理局。住所地：湖北省武汉市汉口三阳路13号。
　　法定代表人：眭录明，该局局长。
　　委托代理人：黄正移，该局干部。
　　委托代理人：彭雪峰，北京市大成律师事务所律师。
　　被上诉人(一审原告)：卓炜置业发展(武汉)有限公司。住所地：湖北省武汉市云林路12号。
　　法定代表人：陈永溢，该公司董事长。
　　委托代理人：彭琨，该公司职员。
　　委托代理人：赵静，湖北省委党校教师。
　　一审第三人：武汉市直属房地产公司(原湖北省武汉市房地产管理局公房管理处)。住所地：湖北省武汉市江岸区咸安坊1号。
　　法定代表人：燕国岱，该公司经理。
　　委托代理人：朱建军，该公司干部。
　　委托代理人：王豫青，湖北正康律师事务所律师。
　　一审第三人：长江经济联合发展(集团)股份有限公司武汉公司。住所地：湖北省武汉市江岸区蔡家田北区五洲大厦B座。
　　法定代表人：谢毅，该公司总经理。
　　委托代理人：陈辉军，该公司职员。
　　一审第三人：中国建设银行武汉市长江支行(原中国建设银行武汉市信托投资公司)。住所地：湖北省武汉市胜利街2号。
　　法定代表人：张山林，该行行长。
　　委托代理人：李长城，该行副行长。
　　委托代理人：侯三才，湖北东方舟律师事务所律师。
　　上诉人湖北省武汉市土地管理局(以下简称市土地局)因与被上诉人卓炜置业发展(武汉)有限公司(以下简称卓炜公司)土地行政处罚决定一案不服湖北省高级人民法院(1997)鄂行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员周红耕担任审判长，代理审判员马永欣、孟凡平参加的合议庭进行了审理，书记员谭伟担任记录。本案现已审理终结。
　　经审理查明：1993年1月，湖北省武汉市房地产管理局公房管理处(现武汉市直属房地产公司，以下简称公房处)与长江经济联合发展(集团)股份有限公司武汉公司(以下简称长发公司)等签订《联合开发改造武圣路46号片旧城区合同》。约定，公房处负责办理土地使用权审批手续并承担费用等内容。同年3月2日，公房处与市土地局签订WP-93-028号《国有土地使用权批租合同》。该合同第4条约定，拆迁户不建安置，从发出拆迁线之日起，必须在两年内完成。第6条约定，公房处同意自1993年3月1日起3年内完成规划确定的项目建设；3年内未完成又无正当理由的，市土地局有权要求公房处按其确定补交该地块的市值地价差价，直至收回该地块的土地使用权。同年3月9日，公房处领取WP国用(93临)字第021号《国有土地使用证》。同年3月20日，长发公司与卓炜公司签订《联合开发武汉市武圣路46号片项目建设合同》。约定，长发公司负责办理项目报批手续和工程前期工作；卓炜公司支付前期工作费用。之后，卓炜公司又以补充合同形式将该宗土地的还建安置工作委托给长发公司全权负责。同年3月15日，湖北省武汉市规划土地管理局为该项目颁发92-1063号《拆迁红线图》。同年4月16日，卓炜公司取得武拆许字(93)第071号《拆迁许可证》。同年5月26日，公房处向市土地局提出《关于武圣路46号片旧城改造项目土地批租承租单位更名的报告》。报告称，卓炜公司投资占85%，公房处和长发公司一致同意将承租单位更名为卓炜公司。同年6月4日，市土地局在公房处的《土地登记审批表》和《国有土地使用证》“变更记事”栏中分别注明：该宗土地使用权从1993年6月4日起转移到卓炜公司名下，其权利和义务随之转移。1995年12月6日，湖北省武汉市人民政府拆迁办公室对拆迁进行验收。验收时，一公共厕所等建筑物未被拆除。
　　因该项目验收后一直未开工建设，1996年10月24日，市土地局在湖北省武汉市城市规划局向卓炜公司发出限期开工的通知。1997年7月25日，市土地局对卓炜公司作出武土行决字(1997)005号《行政处罚决定书》，认定卓炜公司未按WP-93-028号《国有土地使用权批租合同》第4第、第6条约定的期限完成工程建设，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第17条的规定，无偿收回土地使用权。卓炜公司对处罚决定不服，向湖北省土地管理局申请行政复议，该局维持处罚决定，卓炜公司遂向湖北省高级人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销被诉行政处罚决定并赔偿经济损失人民币1000万元。
　　另查明：1994年4月15日，湖北省武汉市编制委员会批准湖北省武汉市房地产管理局公房处更名为武汉市直属房地产公司(以下简称市直属房地产公司)。1996年12月27日，中国人民银行武汉市分行批准撤销中国建设银行武汉市信托投资有限公司，设立中国建设银行武汉市沿江支行。1998年8月12日，该行又批准中国建设银行武汉市沿江支行更名为中国建设银行武汉市分行长江支行(以下简称长江支行)。1994年7月，卓炜公司以该宗土地使用权作抵押向中国建设银行武汉市信托投资有限公司(现长江支行)贷款人民币2000万元。市土地局为其办理了土地使用权抵押登记。
　　湖北省高级人民法院经审理认为，市土地局批准“更名”的行为，实际是批准土地使用权转让。该批准转让行为不符合《暂行条例》第19条第2款“土地使用权出让应当签订出让合同”和第20条“土地使用权转让应签订转让合同”的规定，亦不符合《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》(以下简称《实施办法》)第20条规定的土地使用权转让条件。市土地局辩称，卓炜公司出资比例占联建投资85%，因而变更土地开发主体的名称，既不需要重新批租，也不必办理土地使用权转让手续的理由没有法律、法规依据。市土地局批准转让土地使用权的行为无效。该院还认为，市土地局与公房处签订的土地批租合同并未解除，卓炜公司取得土地使用权的事实不能成立。被诉处罚决定将卓炜公司作为被处罚人的主要证据不足。卓炜公司参与土地开发所造成的经济损失与本案被诉行政处罚决定没有直接的因果关系，其提出的赔偿请求不予支持。该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条第1款的规定作出判决：一、撤销市土地局武土行决字(1997)005号行政处罚决定；二、市土地局在一审判决生效之日起二个月内重新作出具体行政行；三、驳回卓炜公司的赔偿请求。一审案件受理费100元、其他诉讼费3200元由市土地局负担。
　　市土地局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回卓炜公司的诉讼请求，一、二审案件受理费和其他诉讼费由卓炜公司负担。主要理由是：该土地开发项目是市直属房地产公司、长发公司和卓炜公司三方联建项目，依据《最高人民法院关于审理房地产管理法实施前房地产开发经营案件若干问题的解答》关于“享有土地使用权的一方以土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是土地使用权转让的一种特殊形式，除办理合建审批手续外，还应依法办理土地使用权变更登记手续”的规定，市土地局应当事人申请，将土地使用权人批准变更为卓炜公司并为其颁发《国有土地使用证》，符合上述规定，卓炜公司是当然的土地使用权人，被诉处罚决定将卓炜公司作为被处罚对象并无不妥。WP-93-028号《国有土地使用权批租合同》规定，卓炜公司所承担的拆迁还建义务应在拆迁线发出之日起两年内完成，整个项目应在三年内竣工。卓炜公司于1993年3月15日取得拆迁线，到1997年6月止，卓炜公司既没按合同约定的期限履行拆迁还建安置义务，也未能在合同规定的期限内完成整个项目建设，市土地局依据《暂行条例》第17条的规定对卓炜公司作出无偿收回土地使用权的处罚，事实清楚，适用法律正确，程序合法。卓炜公司对市土地局批准变更土地使用权人的具体行政行为并没有提出行政诉讼，一审判决认定该行为无效，违反法定程序。
　　卓炜公司答辩称，市直属房地产公司与卓炜公司是两个独立经营的企业法人，市土地局以“批准更名”方式变更土地使用权人违反《暂行条例》第8条、第20条的规定。卓炜公司既没有与市土地局签订土地使用权出让合同，也没有与公房处签订土地使用权转让合同，其不是该宗土地的使用权人，市土地局将其作为被处罚对象错误。卓炜公司未按合同规定的期限完成安置还建工作，主要原因是拆迁安置工作复杂、困难大造成的，责任不能全由卓炜公司承担。市土地局违法的具体行政行为给卓炜公司造成的经济损失应予赔偿。
　　市直属房地产公司述称，其与本案被诉行政处罚决定没有任何利害关系，本案诉讼结果对该公司权益不造成任何不利影响，一审法院将其列为一审第三人，并通知其参加诉讼不当，请求退出本案诉讼。
　　长发公司述称，其配合卓炜公司进行土地开发，垫付人民币4000多万元，人民法院审理本案应考虑其经济损失。
　　长江支行述称，其与卓炜公司之间的抵押贷款协议合法有效，市土地局收回土地使用权，抵押权人的合法权益应得到保护。
　　上述事实有如下证据在案佐证：《联合开发改造武圣路46号片旧城区合同》及其附件、WP-93-028号《国有土地使用权批租合同》、WP国用(93临)字第021号《国有土地使用证》、长发公司与卓炜公司签订的《联合开发武汉市武圣路46号片项目建设合同》及其附件、公房处《关于武圣路46号片旧城改造项目土地批租承租单位更名的报告》、92-1063号《拆迁红线图》、武拆许字(93)第071号《拆迁许可证》、市拆办字(93)第071号《城市建设房屋拆迁验收审批书》、武规土拆字(1996)017号《关于武圣路46号片项目限期开工的通知》、武土行决字(1997)005号《行政处罚决定书》、《抵押贷款协议书》及《借款合同》、武国用(94)押字第004号《武汉市国有土地使用权抵押证书》、武编(1994)053号《关于同意市公房管理处更名的批复》、武银发(1996)310号《关于同意中国建设银行武汉市分行撤销所属信托投资公司成立长江支行的批复》、上诉状、答辩状、陈述状、质证笔录、一审开庭笔录等。
　　本院认为，市土地局将武圣路46号片土地批租给公房处之后，又依其申请，批准公房处将土地使用权转让给卓炜公司，且各方当事人均同意转让并已实际履行，该批准行为以不认定为无效的具体行政行为为宜。一审判决认定该行为无效不当。卓炜公司不仅实际缴纳了土地出让金，取得了土地使用证，而且已实际开发利用土地多年，是该宗土地的实际使用权人，其提出不是该土地使用权人的主张不能成立。一审判决以市土地局武土行决字(1997)005号行政处罚决定处罚对象错误为由撤销该处罚决定，属于认定事实不清，证据不足。卓炜公司虽未按WP-93-028号《国有土地使用权批租合同》第4条和第6条约定的期限履行义务，但合同第6条约定，卓炜公司3年内未完成规划确定的项目建设，又无正当理由的，市土地局有权收回土地使用权。本案拆迁安置情况复杂，难度大，当属合同第6条约定的正当理由。市土地局作出收回土地使用权处罚时对此未予考虑，其作出的武土行决字(1997)005号收回土地使用权的行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。本案土地出让金是卓炜公司代公房处交付的，且行政处罚被撤销后，卓炜公司仍是该宗土地使用权人，因而不发生土地出让金返还问题。卓炜公司提出市土地局返还土地出让金的赔偿请求，本院不予支持。卓炜公司与长江支行签订抵押贷款协议并在市土地局办理了土地使用权抵押登记，长江支行系该土地使用权的抵押权人。市土地局在抵押权人已主张行使抵押权的情况下，仍作出收回土地使用权的处罚，损害了抵押权人的合法权益。长江支行提出其抵押权应依法予以保护的请求应予支持。市直属房地产公司系本案土地出让的受让人，与本案有法律上的利害关系，一审人民法院追加其为本案的第三人并无不妥，其提出退出本案诉讼的请求不予支持。
　　本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)项第1目、第2目，第61条第(三)项的规定，判决如下：
　　一、维持湖北省高级人民法院(1997)鄂行初字第19号行政判决第一项、第三项；
　　二、撤销湖北省高级人民法院(1997)鄂行初字第19号行政判决第二项。
　　二审案件受理费100元由湖北省武汉市土地管理局负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　周红耕 　
代理审判员　马永欣 　
代理审判员　孟凡平

　
二○○一年四月三日

书　记　员　谭　伟