黄冈市土地管理局与融昌公司颁发土地使用证案

湖　北　省　高　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2000)鄂行终字第78号

　　上诉人(原审被告)黄冈市土地管理局。
　　法定代表人张焕卿，局长。
　　委托代理人彭文胜，黄冈市土地管理局工作人员。
　　委托代理人干健君，湖北文德律师事务所律师。
　　被上诉人(原审原告)黄冈市黄州商城融昌房地产开发公司(下称融昌公司)。
　　法定代表人罗幼云，经理。
　　委托代理人王新高，湖北四光律师事务所律师。
　　原审被告黄冈市黄州区人民政府。
　　法定代表人高迎涛，区长。
　　委托代理人卢少阳，黄州区人民政府工作人员。
　　委托代理人刘福平，湖北中扬律师事务所律师。
　　原审被告黄冈市人民政府。
　　法定代表人段远明，市长。
　　原审第三人湖北省黄州商城实业总公司(下称实业公司)。
　　法定代表人方敏涛，经理。
　　委托代理人余新年，黄州商城实业总公司工作人员。
　　原审第三人黄冈市中誉窑炉有限责任公司(下称中誉公司)。
　　法定代表人王国启，董事长。
　　原审第三人黄冈市五洲窑炉工业总公司(下称五洲公司)
　　法定代表人方文兵，经理。
　　上诉人黄冈市土地管理局因融昌公司诉其颁发土地使用证一案，不服黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2001年2月13日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人彭文胜、干健君，被上诉人融昌公司的法定代表人罗幼云、委托代理人王新高，原审被告黄州区人民政府的委托代理人卢少阳、刘福平，原审第三人实业公司的法定代表人方敏涛，原审第三人中誉公司的法定代表人王国启到庭参加诉讼。原审被告黄冈市人民政府、原审第三人五洲公司经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
　　原审判决根据被告的举证并经庭审质证认定：1992年10月18日，原黄州市人民政府(后更名为黄州区人民政府)为建设黄州大市场成立了黄州市市场建设管理委员会(下称管委会)，管委会主任由原黄州市常务副市长许明怀担任，以政府办、财办、工商、计委、土管、城建、财政、规划、税务等十三家单位主要负责人为管委会的组成人员。管委会下设办公室，负责日常事务，管委会的主要职责是协调黄州市大市场建设的有关事宜，并以其名义代表政府对外招商引资。随后，原黄州市政府出台了一系列建设黄州大市场的优惠办法。
　　1992年4月28日，鄂州市融昌房地产开发公司与管委会签订了《独资建设黄州大市场合同书》，根据合同的约定，管委会于1993年6月1日起，有偿出让给原告土地9351．4平方米(约合14．027亩)，分别是大市场中的C′、D′、E′座三处，出让金90元/平方米，合计金额841626元，土地出让期为40年。由管委会负责办理出让地的土地使用证和注册登记手续。合同生效后，原告付定金10万元给管委会，并投人资金开发建设。1994年初，原告完成了C′主附楼和D′主楼的主体施工任务。在建设期间，原告于1993年6月30日向管委会提出“关于颁发国有土地使用证的报告”，管委会批复：“经研究，待商城土地总证办妥后，再由办公室负责为融昌公司办好分证”。事后，原告又多次书面、口头向管委会提出颁发土地证的申请，管委会不予答复。
　　1994年初，黄州大市场已初具规模。同年3月9日，经原黄州市人民政府批准，先后成立了“黄州市工商行政管理局商城分局”和“湖北黄州商城实业总公司”。原管委会的职能由黄州商城实业总公司予以取代。1995年5月19日，经原黄州市人民政府批准，原黄州市工商局商城分局与黄州市土地局签订了土地使用权出让合同，并缴纳出让金204万元，取得了黄州商城的土地使用权。1995年12月18日和1996年1月31日，第三人实业公司在未取得对该宗土地使用权且未与原告协商一致的情况》，分别与第三人中誉公司和五洲公司签订土地转让协议，将原告的建设用地(即D′楼附楼部分、E′楼)转让给中誉公司和五洲公司。1996年2月1日和2月5日，中誉公司和五洲公司分别领取了黄州国有(1996)字第000702934号和000702935号国有土地使用证。1996年6月26日和1997年4月7日，原告分别收到中誉公司和五洲公司要求原告停止侵权行为的分函，并得知其建设用地已被非法转让，遂多次以书面形式向黄冈市土地局、黄州区人民政府反映，要求撤销上述两证并为原告办理土地使用证，但均未得到妥善解决。由于三被告及第三人的行为，迫使原告长期停工，造成经济上的重大损失。
　　原审法院认为，管委会是黄州市人民政府的临时机构，所实施的行为是代行政府的部分职能。其与融昌公司签订的《独资建设黄州大市场合同书》无论从形式要件看还是从实际内容看，并非平等主体间的权利义务关系，而是不平等主体间签订的合同，因此属行政合同。其争议的法律后果黄州市人民政府理应承担。原告融昌公司为响应原黄州市人民政府招商引资的号召，与管委会签订合同，并投人大量资金进行开发建设，被告黄州市人民政府理应对原告给予支持帮助，并提供建设的便利条件和投资环境。而该政府既不按合同约定，又不按其职责为原告办理土地使用证，且明知是原告的建设用地又批准转让他人，实属拖延履行法定职责的违法行政行为。被告黄州区人民政府称该宗土地的转让系第三人实业公司的行为所致，显属规避履行法定职责的行为。实业公司的成立及管委会的消失均系该政府批准，被告称其不够行政被诉主体显然于法不符。原告的起诉经审查未过诉讼时效，应予保护。因原黄州市市改区后，其土地管理职能由黄冈市人民政府行使，故追加其为本案被告。原黄州市土地管理局出于保护地方利益，为中誉和五洲公司颁发土地使用证，致使原告停工，造成重大经济损失，属滥用职权的行为。因黄州市市改区后，黄州市土地管理局隶属于黄冈市土地管理局，不再履行土地管理职能，故由黄冈市土地管理局承担法律责任。第三人实业公司明知是原告建设用地且未取得该宗土地的使用权，擅自非法转让土地，其行为直接侵犯了原告的土地使用权，其转让行为无效。第三人中誉、五洲公司对该宗土地的使用权虽然是善意取得，但其权益的保护不属于行政诉讼法调整的范围。原告提出因政府行为造成工地上的材料丢失、长期停工的损失，没有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目、第5目、第(三)项的规定，判决：一、撤销原黄州市人民政府颁发给第三人中誉、五洲公司黄州国有(1996)字第000702934号、第000702935号国有土地使用证：二、被告黄冈市人民政府在判决生效后30日内履行原黄州市人民政府与融昌公司的行政合同和法定职责。并责令黄冈市土地管理局在判决生效30日内给原告办理黄州大市场C′、D′、E′座的土地使用权变更登记手续；三、驳回原告请求赔偿的诉讼请求。案件受理费18000元由被告黄州区人民政府负担。
　　上诉人黄冈市土地管理局提出上诉称：1．黄冈市中级人民法院曾以(1997)黄行初字第180号裁定中止本案审理，至一审判决送达时该裁定并未撤销，违反了诉讼程序；2．根据融昌公司的工商登记资料和鄂州市中级人民法院有关鄂州市融昌房地产开发公司的破产清算公告，融昌公司已不具备诉讼主体资格；3．融昌公司与管委会合同中涉及的土地使用权属黄州市体委，管委会无权处置。且根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条及最高人民法院第777次审判委员会关于土地使用权出让问题作出的司法解释，出让合同应由土地管理部门与土地使用者签订。因此，该合同有关土地出让的部分应当无效。4．原黄州市土地管理局给中誉和五洲公司颁发土地使用证，在实体和程序上都是正确的。上诉人请求驳回被上诉人的诉讼请求。
　　被上诉人融昌公司答辩认为：1．原审判决程序合法。本案曾裁定中止审理，但在以后的调查审理中特别是本案发回重审时，主审法官已口头裁定恢复审理，故不存在中止裁定未撤销的情况；2．上诉人称融昌公司不具备诉讼主体资格的理由不能成立。1993年5月，原鄂州市融昌房地产开发公司曾行文由鄂州市融昌房地产开发公司黄州公司(简称黄州公司)履行与管委会的合同，在之后的履行合同及诉讼过程中，双方对此并无异议。而黄州公司已于1997年变更为现在的融昌公司，因此，原鄂州市融昌房地产开发公司被注销不影响现融昌公司的诉讼主体地位；3．上诉人给中誉和五洲公司颁发土地使用证在程序和实体上是违法的。与上述两家公司签订土地转让协议的实业公司从未取得黄州商城的土地使用权，该转让行为无效。4．融昌公司与管委会签订的合同是有效的行政合同。黄州商城的土地有45亩是黄州市体委转让给原黄州市工商局的，管委会另向桐梓冈村征地2．49亩，均作为黄州大市场建设用地。上述土地虽未办理过户手续，但已实际付款使用，管委会完全可以处置。
　　原审被告黄冈市人民政府、原审第三人实业公司、中誉公司、五洲公司均未提出书面答辩。
　　原审被告向原审法院提交的主要证据材料有：1．原黄州市工商行政管理局与原黄州市体育运动委员会以及原黄州市市场建设管理委员会、原黄州市工商行政管理局与黄州市赤壁办事处桐梓岗村签订的土地转让及征用土地协议，据以证明本案争议土地的来源；2．融昌公司于1995年4月15日和11月20日向黄州商城管委会提交的报告，据以证明被上诉人曾要求管委会收回部分争议土地；3．黄政地批字(1995)第21号国有土地使用权出让转让批准通知书，据以证明本案争议土地的使用权已于1995年由黄州市工商局商城分局取得；4．实业公司分别与中誉公司和五洲公司签订的土地使用权转让协议及国有土地使用权转让申请审批表等，据以证明向中誉公司和五洲公司颁发土地使用证的行为合法。
　　原审原告向原审法院提交的主要证据材料有：1．《独资建设黄州大市场合同书》，据以证明融昌公司曾与原黄州区人民政府下属的市场建设管理委员会就本案争议土地的出让达成协议；2．融昌公司于1996年5月至11月给黄州商城管委会的报告，据以证明该公司曾多次要求依合同约定取得土地使用证；3．“融昌公司与商城收付往来表”及有关凭证，据以证明融昌公司已支付了合同约定的土地出让金；4．原黄州市土地管理局向中誉和五洲两公司颁发的000702934号和000702935号土地使用证复印件，据以证明原审第三人实业公司将融昌公司部分建设用地转让给中誉和五洲公司；5．融昌公司1999年7月18日“关于办理土地使用证的申请报告”，据以证明融昌公司曾向上诉人提出办理土地使用证的申请。
　　上述证据均已随案移送本院。经审查，本院认定上述证据合法有效，可以作为认定本案相关事实的依据。
　　本院根据上述有效证据认定的事实与原判无异。另据本案有关证据证实，原黄州市工商局商城分局与实业公司虽然单位性质和单位名称完全不同，但两者在对黄州商城项目管理等方面实为一体，双方组成人员相互交叉，职责混淆，以致商城工商分局的土地使用权，又被实业公司以自己的名义转让。被上诉人融昌公司系原鄂州市房地产开发公司黄州公司经工商变更登记成立，与原鄂州市融昌房地产开发公司分属相互独立的企业法人，鄂州市融昌房地产开发公司因破产被注销，不影响融昌公司的诉讼主体资格。
　　本院认为，原黄州市市场建设管理委员会系原黄州市人民政府成立的临时机构，其行为产生的法律后果应由原黄州市人民政府承担。由于黄州市市改区后，原黄州市人民政府的职权由黄州区人民政府接替行使，因此，管委会与被上诉人融昌公司签订的《独资建设黄州大市场合同书》中约定的相关义务及其责任，依法应由原审被告黄州区人民政府负责履行和承担。该合同虽对黄州商城的土地出让进行了约定，但根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定，土地出让合同应由土地管理部门与土地使用者签订。由于管委会不具备法定出让土地合同的主体资格，该合同只能视为双方就土地使用权转让达成的协议，原审判决认定该合同系行政合同的观点不符合法律法规的规定。被上诉人一审提出请求判决黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局作出向其出让黄州商城C′、D′、E′座土地使用权的决定并颁发土地使用证，但融昌公司是否符合取得上述土地使用权的条件，应由土地管理部门依法进行审查后确定。原审法院直接判令黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局为融昌公司办理土地使用权变更登记手续不当，应予纠正。融昌公司与管委会签订的《独资建设黄州大市场合同书》是双方充分协商后达成的协议，融昌公司在合同签订后投入资金进行基础建设，为黄州商城的顺利建成做出了积极的贡献。对于合同履行中存在的问题，双方应本着平等互利的原则进行协商，在不能达成一致的情况下，可以通过民事诉讼的途径加以解决。本案争议涉及的土地使用权直至纠纷发生时并未转移至原审第三人实业公司名下，而该公司以自己的名义与中誉公司和五洲公司签订土地使用权转让协议，将争议地的使用权转让给后者，违反了有关土地转让的法律规定。原黄州市土地管理局在转让人未取得土地使用权的情况下，仍予以批准同意转让并为受让方办理有关手续及颁发土地使用证，其行为违法，原审判决撤销该具体行政行为正确。上诉人认为原黄州市土地管理局为中誉公司和五洲公司颁发土地使用证的行为合法的上诉理由，不能成立。原鄂州市融昌房地产开发公司在与管委会签订合同后，实际由黄州公司履行该合同，对此，管委会并无异议，应当视为认可和接受了黄州公司作为合同一方当事人履行合同的事实。其后，黄州公司更名为现融昌公司，由其承受原黄州公司的权利义务，这一变更已经工商行政管理部门认可。因此，上诉人提出被上诉人不具备本案诉讼主体资格的上诉理由没有事实依据，本院不予支持。原审法院在本案一审时曾裁定中止审理，其后根据本案的情况口头裁定恢复审理并作出一审判决，并未违反法律规定。上诉人认为原审法院未裁定恢复本案审理即作出判决违反了法定程序的上诉理由，亦不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定，判决如下：
　　一、维持黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第04号行政判决的第1、3项；
　　二、撤销黄冈市中级人民法院(1999)黄行初字第04号行政判决的第2项；
　　三、责令黄冈市人民政府、黄冈市土地管理局在本判决生效后两个月内对被上诉人融昌公司办理黄州商城C′、D′、E′座土地使用权变更登记手续的申请予以审查并作出答复。
　　本案一、二审案件受理费各18000元，共计36000元，由黄州区人民政府、黄冈市土地管理局各负担14400元，由融昌公司负担7200元。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　沈福元 　
代理审判员　饶　彬 　
代理审判员　周丽萍 　

二○○一年九月二十五日

书　记　员　张辅伦