是属民事诉讼规范调整　还是行政诉讼规范调整

　　──对一起农民工纠纷案件的探析

　　一、争议的农民工案件及申请劳动仲裁情况

　　申诉人：李凯 、周俗、曾金、陈志等17人。

　　被诉人：盛万水泥公司。

　　1990年12月，盛万水泥公司为修建普钙车间和所属玻璃厂第三条生产线，经面试向所征土地生产组招收录用了李凯 、周俗、曾金、陈志等17名自理口粮农民工,搬运队岗位工作。每位搬运工向公司交付保证金150元。搬运队归公司销售科领导，队长、副队长由公司领导提名，经搬运工们同意后产生。所需搬运工具、劳保用品由公司提供。工资报酬实行计件制，每月25日由搬运队专人统一到财务科结算领款后再按搬运队的实际出勤造册分配到人。主要任务是将产品从成品库搬运至购货用户的装车上。1994年5月，公司普钙车间和玻璃生产车间改建为水泥生产线，因销售环节必须使用搬运工，所以，原搬运队的人员和管理体制、工作任务、计酬办法基本未变。2002年3月，公司制定《关于加强装卸工工作的规定》，规定了装卸工年满55岁禁止上班、不准私自代班、遵守公司的规章制度、保证优质及时装货、违者罚款等制度。2003年1月，盛万水泥公司与搬运工签定目标管理责任书，约定优质服务及时装货，按1.80元/KM结算上车费，否则按1.70元/KM结算。2006年2月，盛万水泥公司再次制定《搬运队管理制度》，作出了一系列有关劳动纪律、服务质量等方面的管理规定。由于搬运队人员对盛万公司制定的各项规定并未认真执行，搬运工不上班或者不按时上班的现象时有发生，影响水泥上车，公司为此给予搬运队以罚款的处罚，但收效不大。公司从李凯等17人进入公司从事搬运工作始，至今没有签订任何劳动合同。2006年3月20日，盛万水泥公司销售科书面反映搬运队人员严重违章违纪影响公司声誉，声称科室无法管理，请公司作出处理。公司口头告知辞退李凯等17人，在未实际执行时，李凯等17人即提起劳动争议仲裁，请求仲裁盛万水泥公司为李凯等17人补缴自1995年至今的养老、医疗、失业保险费，解除劳动关系后，人均补偿7400元。盛万水泥公司对此辩称说公司所制定的规章制度不适用李凯等17人，劳动报酬由其推选的负责人开据税务发票领取，因此盛万公司与李凯等17人只有劳务关系（临时雇工关系），不存在劳动关系，公司无法定义务为李凯等17人缴纳各项社保费和支付经济补偿金。劳动争议仲裁委员会审理认为：盛万水泥公司属于合法用工企业，因生产需要招用所征用土地生产组村民，安排在本企业设置的搬运队从事有报酬的劳动，并且为其提供劳动条件，制定和实施劳动管理制度，符合《关于确立劳动关系有关事项的通知》[劳社部发（2005）12号]第一条和川劳社办（2005）102号第二条有关认定劳动关系的各项规定，双方之间的事实劳动关系成立。盛万公司对搬运工有管理制度执行不力、劳动报酬未直接支付、未签订劳动合同等现象，并不能确认双方属劳务关系。李凯等17人作为盛万公司使用的农民工，要求盛万公司为其办理养老等社会保险符合《关于贯彻国务院解决农民工若干意见的实施意见》（市府办发[2006]90号）第三条三款（一）项“已经招用的农民工，而尚未为其办理参加基本养老保险手续的用人单位从2006年1月到所在地社会保险机构办理农民基本养老参保缴费手续”等规定，盛万公司未正式具文解除劳动关系，依照《中华人民共和国劳动争议处理条例》第十八条规定，仲裁“盛万公司为李凯等17人办理各项农民工社会保险手续，双方按国家规定单位、个人缴费比例共同补缴2006年1月至2007年4月期间的社会保险费”。

　　二、审理判决情况

　　李凯等17人对劳动仲裁裁决不服，诉至法院请求判决盛万水泥公司为17人办理从1991年劳动关系成立时起的养老保险手续和缴纳社会保险费，并赔偿人均7400元解除劳动关系的经济补偿金。

　　盛万公司辩称，李凯等17人向公司提供的一切服务是一种契约关系，不受公司的劳动管理，更没有签定劳动合同，是一种开具劳务税务发票支付报酬的及时清结关系，是公司只监督劳务完工情况的关系；周凯等17人可以随时更换人员，不是长期按时按照上下班时间进行劳动的，有时可以连续几天不上班，也可以分别在不同的公司就业等，无义务为其办理养老保险手续和缴纳社会保险金，没有签订劳动合同，人均要求支付7400元经济补偿金于法无据。

　　一审法院审理认为，盛万公司并未辞退周凯等17人，请求盛万公司支付7400元的经济补偿金无法律依据，不予支持。盛万公司为李凯等17人办理从劳动关系成立时起养老保险手续和社会保险金，不是民事诉讼调整的范围，本院不予支持。根据本案实际情况，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决驳回李凯等17人的诉讼请求。

　　李凯等17人不服一审判决，提起上诉，坚持要求盛万公司为17人办理从劳动关系成立时起的养老保险手续和缴纳社会保险金。

　　上诉后盛万公司仍坚持一审时的主张。

　　二审法院审理后与一审法院同理，认为一审法院判决驳回李凯等17人的诉讼请求并无不当 ，遂判决维持原判。

　　三、一、二审判决引发的分歧

　　业内人士针对一、二审判决认定“盛万公司并未辞退李凯等17人，请求盛万公司支付7400元的经济补偿金无法律依据，不予支持”没有异议，但对上述当事人的起诉受理后是属行政规范调整，还是民事诉讼规范调整，争议与分歧比较大，主要存在两种不同的意见。一种意见是李凯等17人的起诉应该作为行政诉讼案件受理审判，合拍了一、二审作出的判决。理由是劳动法等有关法律、行政法规的规定。另一种意见是李凯等17人的起诉应该作为民事诉讼案件受理裁判，与一、二判决形成对峙局面，并且人数比第一种意见的人数多出一半。理由是李凯等17人与盛万公司是因劳动关系发生的平等主体间争议。申请劳动仲裁委会仲裁是法律赋予职工的权利。劳动仲裁委员会的仲裁属于居间裁决。职工对劳动仲裁后不服提起的诉讼是民事诉讼，受有关民事法律规范调整，而非行政诉讼。

　　四、对二种意见的比较分析

　　对上述两种分歧意见，笔者赞成第二种意见。下面就对两种意见进行一下分析比较。

　　（一）二种对峙观点的法理依据

　　很显然，对李凯等17人的起诉持作为行政案件受理，并受行政法律规范调整审判的法理根据，是我国劳动法律、法规规定社会保险具有强制性，用人单位必须办理，用人单位不办理，应承担行政法律责任，劳动行政管理部门应责令其办理，并给予行政处罚。劳动行政管理部门依法行使管理监督权是其职责，其中《劳动法》第八十五条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”。该法第一百条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳，逾期不缴的，可以加收滞纳金”。自1999年1月22日起实施的《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定：“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴”。因此，用人单位不为劳动者办理社会保险的，应当通过行政程序或行政诉讼解决，而不应通过民事诉讼程序解决。笔者认为以这种观点针对受理本案，审理判决本案，是于法不当的。

　　为什么呢？因为盛万水泥公司辩称是与李凯等17人只有劳务关系（属临时雇工关系），不存在劳动关系，公司无法定义务为李凯等17人缴纳各项社保险费和支付经济补偿金，引发的申诉劳动仲裁确认劳动关系，建立养老保险帐户与补缴养老金的劳动争议案件，并非是盛万水泥公司对李凯等17人已承认了双方的劳动关系和建立了劳动养老保险金帐户，而拒绝缴纳。至于1999年1月22日起实施的《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定是指已为职工建立养老保险帐户，逾期拒不为职工缴纳养老保险金的情况，不属于本案这种情况。

　　众所周知，我国的劳动用工制度是逐步发展和完善起来的，在用工制度逐步完善和发展的过程中产生了多种身份的劳动者，如固定工、临时工、原劳动合同制职工及以后的全员劳动合同制职工，农民工等。各种身份的劳动者在不同时期按有关政策享受的待遇有所不同。本案涉及的主要是盛万水泥公司征用农村土地，招用被占地上的农民作搬运工人，而且招用时没上报劳动行政部门审批，这些农民进盛万水泥公司后，劳动多年也未向有关劳动行政部门反映过当搬运工人的情况。随着劳动用工的阳光化，法律的不断完善，各种社会管理制度的到位，农民工开始觉悟，向盛万水泥公司要回认为已被侵犯多年的权益，公司却不承认使用期间为合法用工，并提出他们为临时工，不应享受劳动保险等福利待遇，进而引发劳动争议的案件。经调解无效后，17位农民工即向劳动仲裁委员会申诉劳动仲裁。符合1993年8月3日施行的《中华人民共和国劳动争议处理条例》第四条规定企业与职工为劳动争议案件的当事人的主体资格，和该《条例》第二条规定劳动仲裁委员会仲裁在中华人民共和国境内的企业与职工之间发生的“(一)因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；(二)因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；(三)因履行劳动合同发生的争议；(四)法律、法规规定应当依照本条例处理的其他劳动争议”的劳动案件范畴。劳动仲裁委员会据此受理本案，及时进行劳动仲裁，符合有关法律规定。

　　（二）、关于仲裁农民工养老保险法律的适用问题

　　所谓的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。因此盛万水泥公司所谓的临时工理由不能成立。在盛万公司不承认与李凯等17位农民工建立有劳动关系时，17位农民工向劳动仲裁委员会提出申请仲裁，劳动仲裁委员会在审理中首先应该确定劳动争议双方当事人是否存在劳动关系。中华人民共和国劳动和社会保障部为了规范用人单位用工行为，保护劳动者合法权益，促进社会稳定，曾于2005年5月25日，出台了劳社部发〔2005〕12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》，对用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同作出专业性规定，只要具备：“(一)用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；(二)用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；(三)劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分”三种情形的，劳动关系成立。同时规定用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系的情形为只要具有：“(一)工资支付凭证或记录(职工工资发放花名册)、缴纳各项社会保险费的记录；(二)用人单位向劳动者发放的”工作证“、”服务证“等能够证明身份的证件；(三)劳动者填写的用人单位招工招聘”登记表“、”报名表“等招用记录；(四)考勤记录；(五)其他劳动者的证言等”五种凭证情形的，劳动关系成立。并且规定其中的(一)、(三)、(四)项的有关凭证由用人单位负举证责任。用人单位招用劳动者符合前三种规定情形的，用人单位应当与劳动者补签劳动合同，至于劳动合同期限由双方协商确定。协商不一致的，任何一方均可提出终止劳动关系，但对符合签订无固定期限劳动合同条件的劳动者，如果劳动者提出订立无固定期限劳动合同，用人单位应当订立。 用人单位提出终止劳动关系的，应当按照劳动者在本单位工作年限每满一年支付一个月工资的经济补偿金。为此劳动仲裁委员会认定“李凯等17位农民工与盛万水泥公司之间的事实劳动关系成立。盛万公司对搬运工有管理制度执行不严、劳动报酬未直接支付、未签订劳动合同等现象，并不能确认双方属劳务关系”，依法维护了农民工的劳动合法权益，是恰当的，符合有关法律规定。

　　至于李凯等17位农民工在劳动仲裁中提出自1995年起即在盛万公司从事搬运工作，盛万公司没有依法给予保险待遇，要求仲裁盛万公司从1995起给付保险待遇。这个问题依照情理上来说应从当年进公司时起进行仲裁，但是当时没有法律法规和行政规范明确规定要给农民工参保，不得不说是国家的一项空白，又是这17位农民工的一种权益受损。

　　国务院1989年10月出台的《全民所有制企业临时工管理暂行规定》明确规定，企业需要临时工，原则上在城镇招用；确需从农村中招用时，应报劳动部门批准。从农村中招用的临时工，不转户口和粮食关系。企业招用临时工，从城镇招用的应当实行社会养老保险制度，保险基金的缴纳和管理，可比照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。根据这些规定，在尚未施行劳动法之前，企业分别从城镇和农村招用的临时工在社会保险待遇的享受上也是有所差别的。原则上企业使用农民作临时工时不办理养老保险，农民工不享受福利待遇。1995年《中华人民共和国劳动法》正式施行，企业内全面实行全员劳动合同制，相对于正式工而言临时工的用工形式不再存在，临时工和合同制职工在企业中享有的权利也是相同的。劳动部1996年对上海作出的《关于临时工的用工形式是否存在等问题请示》的复函和《关于临时工的问题的请示》的复函中均对此予以明确，强调了用人单位如在临时性岗位上用工应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险，使其享受有关的福利待遇，从而使临时工享受社会保险待遇有了依据。同时，有关劳动法规也规定了企业未按规定为临时工缴纳养老保险和失业保险的，应当按照有关规定向社会养老保险机构补缴养老保险和失业保险金。按照当时的法律及行政规范性文件规定，李凯等17位农民工是农村户口，具有承包土地，国家对此没有专门设立农民工向社会保险机构补缴养老保险和失业保险金的有关规定。

　　那么，在1995年全员劳动合同制实行后，李凯等17位农民工是否应当享受社会保险待遇，这应当参照当时的有关劳动政策及劳动部意见执行。

　　虽然盛万水泥公司以李凯等人作为临时工为由，不与其签订劳动合同，不缴纳社会保险费，是明显侵犯其权利。但是该公司是否应当为李凯等17人补缴社会养老保险费呢？是从用工时起补缴，还是从某一时段起补缴呢？

　　李凯等17人为农村自理口粮户，招用时属于农民，并且没有报经劳动部门审批。国家真正对招用农民工可以享受养老保险福利待遇有明确提法和规定的，是在2006年劳社部发[2006]15号《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》中提出的。在该实施意见中规定“扩大农民工工伤保险覆盖面”，贯彻落实《工伤保险条例》，要求用人单位依法及时为与其建立劳动关系的农民工办理参加工伤保险的手续，逐步将有劳动关系的农民工全部纳入工伤保险覆盖范围。探索建立在注册地与生产经营地工伤保险经办机构之间的参保协查机制，进一步落实已有的农民工参保、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇支付等方面的有关政策，方便农民工参保和领取待遇，切实保障农民工工伤保险权益。

　　2005年12月25日，市人民政府和市劳动和社会保障局根据《关于贯彻国务院解决农民工问题若干意见的实施意见》（市府办发[2006]90号）规定，用人单位招用的农民工可按规定缴纳基本养老保险，其退休年龄按国家现行政策统一规定的城镇职工退休年龄执行，即男职工年满60周岁，女职工年满50周岁，女职工在管理岗位年满55周岁，累计缴费年限满15年及以上的，按月发放基本养老金。因此劳动仲裁委员会根据《中华人民共和国劳动争议处理条例》第十八条规定，裁决盛万水泥公司为李凯等17人办理各项农民工社会保险手续，双方按国家规定单位、个人缴费比例共同补缴2006年1月至2007年4月期间的社会保险费，是符合目前的有关法律和行政规范性文件规定的。

　　五、本案究竟属民事规范调整，还是行政规范调整

　　李凯等17位农民劳动者与用人单位盛万水泥公司对是否存在劳动关系引发争议，于2006年10月12日向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。劳动仲裁委员会受理本案，并依据《中华人民共和国劳动争议处理条例》作出裁决，是法规的规定。李凯等17位农民工对劳动仲裁不服，依照《中华人民共和国劳动争议处理条例》第三十条规定，向人民法院起诉，也是法律的规定。一审法院受理审判认为，请求盛万水泥公司为李凯等17人办理从劳动关系成立时起养老保险手续和社会保险金，不是民事诉讼调整的范围，本院不予支持。并称根据本案实际情况，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决驳回李凯等17人的诉讼请求，李凯等17位农民工不服提起上诉，二审法院维持原判。笔者认为一、二审法院这样判决处理显然不当，有悖于法律规定。

　　《中华人民共和国劳动争议处理条例》第二条（二）项规定劳动仲裁委员会的仲裁范围是中华人民共和国境内的企业与职工之间发生的“因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议”的劳动案件，仲裁后当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼。就是即将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条（一）、（四）项规定“因确认劳动关系发生的争议”和 “因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议”，属于劳动仲裁案件，该法第四十七条规定“追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金、不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议”和“因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议”的仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。该法第五十条还规定当事人除本法第四十七条规定以外的其他劳动争议案件的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，期满不起诉的，裁决书发生法律效力。最高人法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（二）第七条（一）项规定，劳动者请求社会保险经办机构发放社会保险金的纠纷，不属于劳动争议。１９８８年１０月１９日，最高人民法院给陕西省高级人民法院《 关于审理劳动争议案件诉讼当事人问题的批复》中明确规定：劳动争议当事人不服劳动争议仲裁委员会的仲裁决定，向人民法院起诉，争议的双方仍然是企业与职工。双方当事人在适用法律上和诉讼地位上是平等的。此类案件不是行政案件。人民法院在审理时，应以争议的双方为诉讼当事人，不应把劳动争议仲裁委员会列为被告或第三人。因此本案经仲裁后，当事人不服的起诉属于民事案件，在实体处理上属民事规范调整的范畴，不属于行政诉讼规范调整的范畴。

　　因此笔者认为一、二审法院应该作出认定事实劳动关系也属合法的劳动关系,合法的劳动关系，应受法律保护。盛万水泥公司招收农民进公司当搬运工工作，未经劳动部门批准，更未签订劳动合同，其做法不当。在国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》以及有关部门出台贯彻落实若干问题的实施意见以后，该公司仍未与李凯等17人签订劳动合同，补建办理养老保险金，侵犯了他们的权利。李凯等17人的养老保险金应从2006年1月起缴纳。据此作出判决盛万水泥公司为李凯等17人补建各项农民工社会保险手续（账户），双方按国家规定单位的缴费比例为李凯等17人补缴2006年1月起的社会保险费。

　　笔者以上拙见，仅供参考，如有不当与错误，敬请斧正。

　　（四川省长宁县人民法院）