原告提起行政诉讼时坚持自列被告和第三人法院是否应当受理

　　[案情]

　　原告张泽均，男，个体工商户，住某县某镇正花街3号。

　　被告某市水利局

　　被告某县人民政府

　　被告某县水利局

　　第三人某县公证处

　　第三人某县古龙镇人民政府

　　第三人某县古龙镇权益村民委员会

　　2002年1月8日，某县古龙镇权益村与原告签订了一份《租赁协议书》。协议约定：权益村将该村经营多年的、历史形成的临长江的沙石场租赁给原告经营沙石，并要求原告投巨资修补加宽该村的村公路，租赁期为20年。协议签订时，原告为把握协议内容的合法性，又与权益村专门到县公证处申办公证。公证处办理出据了（2002）县公字第105号公证书。原告投资39万元余：一面修建公路，扩改建沙石场（含起沙码头）、工房；一面进行了工商、税务登记；并依据国务院《长江河道采沙管理条例》的规定，向被告县水利局申请办理了长江河道采沙许可证。在权益村历史形成的基础上，原告取得了合法的沙石经营权和长江河道采沙权，购买了采沙船和运沙车等设施。此后，原告一直在生产经营，并向县税务机关纳税，向被告某县水利局交了采沙管理费。2003年原告又申办了采沙许可证，继续生产经营。

　　2004年、2005年原告继续申办采沙许可证，县水利局在受理申请收了办证费后，不知何故，却不向原告发放采沙许可证，又没有作出不予延续的书面决定。

　　2005年11月22日，县水利局将原告还享有的长江在某县境内的河道采沙权以80.50万元拍卖给李某并向其发放了长江河道采沙许可证。并导致了某县古龙镇权益村单方终止协议，将村公路和沙石厂又租赁给李某经营管理人陈某，使其全面违约，迫使原告于2006年3月起完全中断了正常生产经营。原告不服进行信访，县水利局在信访回复中一再声称“拍卖采沙权行为是经过县人民政府、市水利局审查批准的”。因此，特起诉至某市中级人民法院，请求判决撤销某县水利局拍卖给第三人李某的长江在某县境内的河道采砂权和其长江河采沙许可证，判决该采沙权（许可证）归原告合法享有；判决三被告赔偿原告经济损失60万元等。

　　原告起诉讼后，经审查起诉提供的材料看，拍卖长江在某县境内的河道采砂权和其长江河采沙许可证给叶李，对外发生法律效力的文书上署名的机关是某县水利局，即告知原告起诉时把所谓批准作出具体行政行为的上级行政机关某县人民政府和某市水利局作为被告不当，同时告诉原告自动列举县公证处、某县古龙镇人民政府、某县古龙镇权益村村委会作为“第三人”也不妥当，并书面责令原告更正。原告拒绝更正，并强烈要求法院立案受理。

　　[立案庭分歧意见]

　　立案庭组成合议庭在讨论对此案是否立案受理时，存在两种分歧意见：

　　第一种意见认为，为了保障原告的诉权，应当受理。理由是现在大力提倡司法为民，行政诉讼司法应当最大化地保障原告的诉权。

　　第二种意见认为，应当裁定不予受理。依据一是最高人民法院关于执行《中华人民共和行政诉讼法》若干问题的解释第十九条的规定，某县人民政府和某市水利局不是适格的被告。依据二是《中华人民共和行政诉讼法》第二十七条的规定，原告起诉无权自动列举县公证处、县古龙镇人民政府、县古龙镇权益村村民委员会作为“第三人”参加诉讼。

　　[意见分析]

　　坚持第一种意见的人认为：行政诉讼第三人范围的界定问题，是行政诉讼第三人制度设计与操作的核心和关键，同时也是我国行政诉讼中争议颇多的一个问题。由于我国行政诉讼法第二十七条关于第三人的规定非常笼统，范围一直模糊不清，司法实践对第三人的认定也极其困难。原告起诉自动列举是有一定道理的，也给法院通知第三人提供方便。而认定第三人的关键是由“与被诉的具体行政行为有利害关系”的范围确定。

　　在行政诉讼法规定的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，这种“利害关系”不仅包括与被诉具体行政行为有直接利害关系，而且还包括与被诉具体行政行为有间接的利害关系。间接利害关系主要包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系、与判决结果有利害关系以及与被诉主体的相对方有民事法律关系。并且，在审判实践中，人民法院不能将第三人的范围局限于一种意见：与被诉具体行政行为有直接利害关系，而是对“利害关系”的范围作较为宽松的解释和应用。尽管行政诉讼相关法律规定过于粗疏笼统，实践中对行政诉讼第三人的认定随意性极强，法律没有限定第三人为“法律上的利害关系”。从最大限度保护主体合法权益的角度出发，这样既可以有效地维护第三人的合法权益，又不致影响法院审理案件的效率。因此，在行政诉讼法未修改时，应该执行第二十七条规定的“与被诉的具体行政行为有利害关系”的规定，为充分发挥行政诉讼第三人制度的功能，不增加行政诉讼成本，承担不应承担的任务，行政诉讼法不宜采用最广义的“利害关系”的理解，

　　坚持第二种意见的人认为：某县水利局拍卖长江在县境内的河道采砂权和其长江河采沙许可证给李某，作出具体行政行为的机关是某县水利局，原告在起诉某县水利局的诉状也称和在信访回复中一再声称“拍卖采沙权行为是经过某县人民政府、市水利局审查批准的”，可见这种批准行为是一种内部管理的审批行为。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和行政诉讼法》若干问题的解释第十九条的规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。因此某县人民政府和市水利局不是适格的被告。从相关司法解释的规定来看，某县人民政府和市水利局以公权力主体身份作为第三人参加诉讼比较恰当一点，因该案两行政机关审查批准行为没有与被告县水利局作出的具体行政行为相矛盾的地方。

　　《中华人民共和行政诉讼法》第二十七条规定：同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。因此行政诉讼第三人的范围应该是：与被诉的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的原告、被告以外的其他公民、法人或其他组织。因此根据我国行政诉讼法第二十七条的规定，行政诉讼第三人的范围应该是：在行政诉讼中，作为第三人参加诉讼是原告、被告以外的其他公民、法人或其他组织在主张自己的权利，与被告行政机关相对抗或者抗辩，其结果将导致法院对行政主体之间的权限争议进行裁判，法律没有规定原告在起诉中可以自行确定列举某县公证处等为第三人的权利。

　　如果可以借鉴日本有关行政机关辅助参加的制度。行政机关辅助参加，是指在多阶段行政处分的行政诉讼中，法院认为有使其他行政机关辅助被告参加诉讼的必要，依当事人或行政机关申请或依职权使其参加诉讼的一种形式。结合我国目前行政诉讼案件的实际情形，这种辅助参加制度可主要适用于两种情况：一是某一行政机关对其他行政机关作出的行政行为予以批准或施加了影响，其他行政机关作出最终对外生效的行政行为后，原告不服提起诉讼的，对行政行为予以批准或施加了影响的行政机关可以作为第三人参加诉讼；二是维持原具体行政行为的复议机关为被告时，作出原具体行政行为的行政机关可以作为第三人参加诉讼。因此原告起诉自列行政机关等作为第三人的行为，在目前是与我国行政诉讼的司法功能相背离的。

　　所以，某县水利局拍卖长江在某县境内的河道采沙权和颁发长江河道采沙许可证的具体行行为，没有某市水利局和某县人民政府在对外发生法律效力的文书上署名的事实根据。最高人民法院关于执行《中华人民共和行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第(三)项规定，属于起诉人错列被告且拒绝变更的情形。依据本条第二款规定这种情形在经当事人补正或更正后，人民法院才应当依法受理。应通知原告，在一定时间内予以更正，第三人由法院立案后，通知追加，原告逾期拒绝变更的，法院应依法裁定不予受理。

　　笔者赞同第二种意见。