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撤销行政许可是否是行政处罚行为

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2019-06-24 05:08

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[案情]李某于2005年6月21日到某市环保局登记申请建设台球厅。该环保局经审核发现，李某申请的台球厅项目与二楼居民毗邻，遂依法要求申请人征求毗邻居意见。7月28日，环保局收到申请人李某全部申请材料及毗居民意见，即审批了该建设项目。8月8日，环保局接到该项目毗邻居民赵某的申诉材料，称申请人冒充其出具意见，属于提供虚假材料，请求环保局撤销该行政许可决定。环保局经调查发现，赵某反映情况属实。李某也承认了其冒充赵某向环保局提供虚假材料的事实，并对自己的欺骗行为作出书面检讨。8月12日，环保局作出撤销台球厅建设项目行政许可决定。李某不服环保局作出的撤销其台球厅环保许可的决定，向法院提起行政诉讼，认为该决定违反了行政处罚法第四十二条之规定，在作出撤销决定前，未告知自己有要求举行行政听证的权利，属于程序违法。

[分歧]对该案的处理，有两种意见。一种意义认为，环保局作出撤销李某台球厅建设项目许可决定，属于行政处罚行为。根据《行政处罚法》第四十二条之规定，环保局在作出撤销决定前，应当告之被许可人享有要求举行行政听证的权利，但环保局未履行告之义务，属于程序违法。对环保局的撤销许可决定应予撤销。另一种意见认为，环保局作出撤销李某台球厅建设项目的行政许可决定，不属于行政处罚行为，而是纠正有瑕疵许可行为的一种行政处理措施，而且其撤销李某台球厅建设项目的行政许可行为无论是程序上还是褓上都合法，应予维持。

[评析]对该纠纷的处理，关键在于正确认定行政许可撤销行为的法律属性。

行政上之撤销行为，是指行政机关对一时有效成立的行政行为的效力以存在瑕疵为由而在事后予以消灭。从立法上来看，既存在将行政上之撤销行为作为行政处罚形式的规定，又存在将其作为纠正违法或者不当行政行为的规定。但《行政许可法》第69条规定的行政许可的撤销，是行政机关纠正有瑕疵或者违法许可行为的一种行政处理措施，与行政机关撤销具体行政行为的法律属性相同，不是行政处罚。

首先，从二者的适用前提来看，实施行政处罚性质之撤销行为的原因是行政相对人存在违法行为，因此必须予以制裁和惩戒；而实施行政许可之撤销行为的原因既有可能是行政相对人的违法行为，又有可能是行政机关作出的行政行为本身违法，还可能是行政机关和行政相对人双方均存在违法行为。在很多情形下，是因为行政机关自身原因才导致其具体行政行为违法而被撤销；撤销行为所引起的消极法律后果不能由行政相对人来承担，故不可能视之为行政处罚。

其次，从二者的适用目的来看，行政处罚性质的撤销行为是为了取消违法行政相对人的某种资格或者剥夺其某种权益，从而达到制裁和惩戒的目的；行政许可之撤销行为是为纠正错误、违法的行政行为的一种自我纠错措施，其目的是终结违法行政行为的失范状态，实现行政管理的目标。

再次，从二者的适用主体来看，行政处罚性质之撤销行为的法律关系的主体是行政机关和行政相对人，行政机关作出撤销行为的对象是行政相对人，因此承担行政法律责任的是行政相对人；行政许可之撤销行为的主体就是作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，因此承担法律责任的一般是行政机关及其工作人员，行政机关存在过错时还必须按照信赖利益保护原则依法给予行政相对人行政赔偿。

最后，从二者适用的法律效果来看，行政处罚性质之撤销的法律效果是行政相对人失去某种行政法上的资格或者权益，但是撤销行为之前所形成的法律关系并不因撤销行为的出现而发生变化，亦即其法律效力不溯及既往；行政许可之撤销的法律效果是行政相对人在撤销前因行政许可行为所形成的法律上的权利义务关系自始无效，亦即其法律效力溯及既往。

综上所述，撤销行政许可的行为并不是行政处罚行为。在本案中，环保局作出撤销行政许可决定之前，无需告之当事人享有要求举行听证的权利。如果李某对环保局作出撤销台球厅建设项目的行政许可决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，要求上级行政机关或者人民法院撤销环保局的撤销行政许可决定，以维护自己的合法权益。但纵观本案来看，环保局撤销李某台球厅建设项目的行政许可决定应当维持，李某将承担败诉的风险。

作者：瑞金法院邱继东刘剑平

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