PPP模式在我国公共事业中的应用与发展

　　摘要：项目PPP模式在中国公共事业的成功应用说明实现投资渠道多元化

　　特别是吸引社会资本进入公共事业领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广PPP模式存在一些问题应制订相应的对策。

　　公共事业管理组织，在国外多称为非盈利机构（简称NOP），即不以盈利为目的向社会提供服务的组织。组织性、民间性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事业管理组织的五大特征。而我国的社会公共事业组织在民间性这一特点上是不同于国外的公共事业管理组织的它主要包括事业单位和民间组织。

　　发达国家在20世纪近百年的发展中，公共事业管理在其政治、经济、文化生活中发挥着巨大的作用，因此从上个世纪90年代开始，随着公共事业社会化进程的开始与公共事业管理的发展，我国公共管理领域的投融资额已经逐年上升，投融资渠道也加快了多元化步伐。《市政公用事业特许经营管理办法》从2004年5月1日起开始实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国在公共事业社会化进程的重要里程碑。

　　一、项目PPP融资模式的组织形式及其代表性模型

　　（一）PPP融资模式的组织形式项目PPP（Public-Private Partnership）融资模式也可称为“公私合营”融资模式。它指的是公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

　　PPP是一个完整的项目融资的概念，它是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，它的组织形式非常复杂，有可能包括营利性企业、私人非营利性组织，也可能有公共非营利性组织等等。各合作方之间不可避免会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧，但是政府与私人企业一旦形成相互合作的机制，各合作方的分歧就会模糊化，在求同存异的前提下，共同完成项目的既定目标。项目的PPP融资模式参与者在一般情况下包括，项目的直接主办人投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。图1标示了这些因素之间的关系及运作方式。图中所标出的粗线部分是PPP融资模式的前提，即在PPP方式下，首先要通过政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。

　　（二）PPP融资模式的典型模型国外PPP融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用PPP融资模式的公共事业项目可被分为三类，已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事业项目。可将项目PPP融资模式与公共事业项目的结合清晰化：SC：服务协议OMC：运营和维护协议LBO：租赁－建设－运营BTO：建设－转移－运营BOT：建设－运营－转移WA：扩建后经营整体工程并转移BBO：购买－建设－运营BOOT：建设－运营－拥有－转移二、项目PPP融资模式在我国公共事业中的优势、应用前提及其发展。项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的优势随着PPP融资模式在我国公共事业项目建设和管理中的应用，将它们与中国的国情相结合，形成更多的有中国特色的PPP典型应用模型势在必行。因为在公共事业项目的建设和管理上，鉴于我国的特殊国情，加快发展PPP融资模式的优势可以在以下几个方面得以体现：

　　A.运作与管理技术上的优越性因为在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与盈利企业合作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们可以在项目的前期就参与进来，带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。[page]

　　B.减轻政府财政负担，增加政府财政收入

　　在我国市场经济建设和发展的过程中政府的投融资已经在逐步地退出竞争性生产领域，但是从经济和社会发展的需要看，我国政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增无减。但这些无偿投资全部要靠政府财政是不现实的，无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式，虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。

　　C.拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间在公共事业项目中采用PPP融资模式可以拓宽民间资本在我国经济建设中的投资空间，使它在我国不会仅仅只限于批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能够在基础产业方面打破垄断，在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目，诸如电力、电信、供水、卫生设施、运输等等方面的建设和管理中发挥作用，促使它在国内经济发展中长期稳定地发展。

　　D.有助于降低风险，建立相应的监管体制从私人企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任、交流知识。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。

　　项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的应用前提PPP融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，结合我国现阶段的国情与政策以及在一些具体公共事业项目中的实践，可以肯定的是这种方式在我国的公共事业项目建设中有良好的发展前景，但是这种方式的引入需要具备一些基本条件：

　　A.公共事业项目的选择并非所有的公共事业项目建设都可引进民间资本经营，PPP模式并不能解决所有的问题。“从国外经验以及调查结果表明，适宜采用PPP方式的公共事业项目，大多是一些基础设施和一些地方性的基础产业，而在我国可以在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目中适当、适时地引入PPP模式。

　　2006年12月18日国务院国资委首次明确七大行业（包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业）将由国有经济控制，并提出到2010年培育出30至50家具有国际竞争力的大企业集团，以贯彻中央经济工作会议提出的“以提高竞争力和控制力为重点深化国企改革”。

　　B.政策优惠与扶持要在公共事业项目建设中采用PPP方式，必须解决建设管理公共事业项目的回报率问题。实际上，这就是要求政府在接受PPP融资模式时给予一定的政策优惠与扶持，这是在我国推行PPP融资模式来建设和管理社会公共事业项目所必不可少的条件。只有在政策的扶持下，才能保证公共事业项目在上述融资模式下实现建设、经营与发展。

　　C.相关的法律制度建设PPP融资模式是一种以法律制度为保障，平等互利的合作关系，能有效防范合作各方的不当行为对项目建设运作的损害。这种模式在公共事业项目建设中的运用是在项目的建设与经营的过程中，在一定程度上引入市场的机制与原则，参与整个项目的运作。由于这种模式存在国家、社会需求与投资者、经营者的利益相对独立性，因此有必要建立相应的投融资法律制度，来规范PPP模式下各方利益与行为的兼顾与控制。

　　项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的发展从1980年到1990年，我国政府开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始BOT方式管理的试点工作。这就意味着项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中应用的开始。通过BOT方式在某电站B期工程的建设成功与往后较多项目采用了BOT方式，我们获得了丰富的操作BOT经验。[page]

　　随着市场经济向纵深发展，公共事业民营化政策障碍也逐渐取消，2002年12月?建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入，公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。在2002年初，深圳市政府决定对5家国有企业进行改制，希望通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资，健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。而这5家国有企业主要集中在公共事业领域，它们分别为深圳市能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司″到目前为止，这5家企业的改制有的已经尘埃落定并开始进军新的市场，有的改制方案还在审批的过程中，不久也将完成。2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。许多公共事业领域的项目建设和管理工作都开始采用项目PPP融资模式。

　　三、在公共事业项目化管理中推行PPP融资方式存在的一些问题及解决方法

　　项目PPP融资模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化?提高项目经营效率，降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地碰到了很多的具体问题。产生这些问题的原因有很多，如政府干涉、不同的项目背景以及文化因素等。

　　借鉴各国政府对公共事业项目应用PPP融资模式的扶持措施，针对以上存在的问题，我国仍然需要在政策上对法律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫，使得PPP融资模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用：

　　（1）需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。但由于这是一项制度创新，目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识还不尽一致，有的难以摆脱过去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引资金，承诺固定的投资回报，竟授予经营者70年经营权、可自动延期2次等。这些典型案例，皆是因为合同或协议中的界定不清所造成，因此在相关的法律制度还不健全的前提下，我们并没有也不能因噎废食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相继出台了《市政公用事业特许经营办法》等规章，国家建设部也推行了《市政公用事业特许经营管理办法》?用以规范市政公用事业特许经营活动，强化了政府的市场监管职能。

　　（2）需要拓宽融资的渠道、降低融资成本。融资渠道少，融资方式单一是我国目前项目融资存在的弊端，基本上银行贷款成为融资的主流方式，这种方式融资成本较高，往往由政府买单，这样必然影响到公众福利。所以，进行金融创新势在必行。