国家赔偿需要有质量的立法配套

　　新国家赔偿法的实施是一项系统工作。法律制定出来了，这仅仅是万里长征迈出的第一步，司法实践中长期以来存在的一些问题，绝非仅仅依靠一部法律、一纸文件就能解决，新法与旧规章制度、旧工作程序之间的衔接成了重点。

　　2010年底，修改后的《国家赔偿法》开始施行，配套法规也在此后的一段时间内陆续出台。今年1月17日，《国家赔偿费用管理条例》由国务院颁布实施;最高人民法院关于适用《中华人民共和国国家赔偿法》若干问题的解释(一)自3月18日起施行;而最高人民法院出台的《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》也于昨日起施行。密集出台的配套法规，显然是为了给国家赔偿制度的新旧衔接提供支撑。

　　与旧法相比，新法取消了原来的“违法”归责原则，明确了有条件的结果归责原则，取消了赔偿义务机关确认前置程序，明确了举证责任，扩大了赔偿案件的受理范围，提高了赔偿标准，赔偿程序更加通畅。然而，新国家赔偿法的实施是一项系统工作。法律制定出来了，这仅仅是万里长征迈出的第一步，司法实践中长期以来存在的一些问题，绝非仅仅依靠一部法律、一纸文件就能解决，新法与旧规章制度、旧工作程序之间的衔接成了重点。认定赔偿义务机关职权行为是否违法是赔偿程序中首先要解决的问题。考虑到赔偿义务机关作出职权行为时应有充足的事实和法律依据，并形成规范的卷宗材料，在提供证据上具有便利条件，司法解释规定，赔偿义务机关对于职权行为的合法性负有举证责任，并规定赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但是不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。这是对于《国家赔偿法》中“举证责任倒置”规定的完善。但显然，新旧法律衔接不能只满足于对上位法立法精神的重申，乃至对既有问题的回避。

　　比较显而易见的空缺是对国家追偿制度的语焉不详。《国家赔偿法》明确规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部费用。”但是，由于旧《国家赔偿法》并没有在追偿程序上作出可操作性强的具体规定，以至于国家追偿制度事实上成了一项“休眠制度”。根据国家财政部对26个省(市、区)各级财政部门的调查显示，2002年至2004年，向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨赔偿费用总额的3%，部分地区追偿赔偿费用数额为零。本来这项空白可以预期在《国家赔偿费用管理条例》这部配套立法中得到填补，送审稿也曾经规定明确的、具有可操作性的追偿标准，但或许是立法疏漏，或许是有意为之，最终还是代之以模糊的规定，再次显示出对“休眠”状态的宽容。无疑，国家赔偿与国家追偿之间是有显著区别的，但这不意味着两者可以截然分开。国家追偿的有名无实，使得失职者和渎职者绝缘于经济责任。没有国家追偿为后盾的国家赔偿，实则是将官员的个人责任转化成了所有公民的责任，将官员的个人赔偿转化成了由所有的公民来为官员个人的错误埋单，让一些本该为自己越权作为或者不作为负责的责任人得以遁迹于人前。[page]

　　制定法律不可避免会带有一些原则性、抽象性的规定，这需要立法解释和下位法来予以细化并付诸施行。这也是构建立法框架的需要。然而，现实中我们却常见到如此情景：大凡立法中如有对普通公民的处罚措施而又没有具体规定的，职能部门总会想方设法对法律进行有利于部门利益的解释;而每当法律只是原则性地规定了职能部门或公务员的责任追究，这时的职能部门就立马失去了细化与具体化的动力。《国家赔偿法》配套立法的密集出台至少让我们看到了细化的动力，但显然，我们需要更有质量、更有力量的具体化规定。