浅论现行国家司法赔偿程序的缺陷及制度设计

我国检察制度与世界通行作法不同，它除行使正常检察权外，还行使对包括审判在内的整个司法活动的法律监督权。在这种司法体制下，如何设计中国司法赔偿制度？笔者拟从现行国家司法赔偿程序的缺陷层面上谈点制度设计上的粗浅看法。

一、司法赔偿程序的概念及特点

司法赔偿程序，是指国家司法机关或司法人员的司法侵权行为造成公民、法人和其他组织的人身权和财产权损害后，受害人如何行使赔偿请求权，有关司法机关和法院赔偿委员会如何履行司法赔偿责任的方式、步骤、顺序和期限。我国现行司法赔偿程序的特点：第一是采用国际通行原则，由法院终局解决司法赔偿纠纷，司法侵权行为受害人请求司法赔偿应首先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关逾期不予赔偿或者对赔偿数额有异议的，可以向其上一级机关申请复议，对复议机关不作决定或对复议决定不服的，再向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。赔偿委员会的决定为终局决定。第二，法院赔偿委员会适用非诉讼决定程序。司法赔偿纠纷经过协商、复议程序后仍未解决的，国家赔偿法规定，由人民法院内设的赔偿委员会终局解决。
现行赔偿法确定的我国司法赔偿程序，将检察机关错误拘留和逮捕、刑讯逼供，以殴打等暴力或者唆使他人以殴打等暴力或者违法使用武器、警械致人伤亡，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的赔偿决定权，赋予人民法院，并为此在法院内部设立一个专门审判机构——赔偿委员会。
在法院赔偿委员会办理赔偿案件的程序中，赔偿请求人和检察机关是赔偿案件的双方当事人，虽不以原告、被告相称，但双方诉讼地位平等，赔偿委员会法官则居中裁判。作为赔偿义务机关的检察院，应该接受赔偿委员会的调查、询问，提供相关证明材料，并应自觉履行赔偿委员会作出的赔偿决定，给付赔偿金等。

二、现行刑事赔偿程序在设计构造中存在的缺陷

① 确认程序的缺陷
当事人要求司法赔偿，必须先确认有关机关行为违法，未经确认不能进入申请程序。确认已经成为受害人获得赔偿的重大障碍。此种“自己任自己案件法官”的作法难以保证结果的公正性，加上法律未对确认期限和不确认责任作出规定，赔偿委员会及其办公室没有确认权，使得相当多的司法侵权事实行为得不到确认。
②赔偿委员会的性质和设置的缺陷
国家赔偿法关于赔偿委员会的性质没有定位。赔偿委员会是否为法院的审判机构，有何权力，这种既不是审判委员会，也不是合议庭的机构是否常设，单独设置还是合并设置等等涉及司法赔偿案件审判机构的根本问题极不明确。[page]
赔偿法关于中级以上法院内设的赔偿委员会审理司法赔偿案件的规定，与我国现行司法体制不相协调。下级法院经常就案件审理中的疑难事项向上级法院请示汇报。当法院作为赔偿义务机关时，赔偿委员会审理案件的公正性难以保证，也不符合“任何人不得成为自己案件的法官”的法治原则。
审判机关与检察机关在目前司法体制中的地位与职权关系微妙，赔偿委员会也不适于审理检察机关作为赔偿义务机关的案件。作出的赔偿决定也无法强制执行。
赔偿委员会设置在法院系统内导致其功能丧失，影响司法赔偿案件的合理解决。然而，现行赔偿委员会组成人员单一，仅由法院一家人员组成，赔偿决定由法院一家说了算。赔偿裁定是否准确合法，谁来监督？既然宪法规定：人民检察院是法律监督机关，为什么在刑事赔偿案件的审理过程中却没有检察机关依法监督的规定？法律的统一实施落了空。因此，改革现行赔偿委员会制度势在必行。

三、刑事赔偿程序在司法实践中出现的困惑

在司法赔偿实践中，常常会显露出我国现行赔偿程序的一些缺陷。例如有这样一则案例：一九八九年，李某因涉嫌贪污罪被某县检察院立案侦查，后决定对其免于起诉。李不服提出申诉，1996年经该院复查后宣告无罪。一九九八年李请求该院给予其刑事赔偿，同年该院作出不予赔偿决定。李不服，遂向市检察院申请复议，市院维持了县院不予赔偿决定。随后李又向市中级人民法院申请，要求依法作出赔偿，一九九九年市中院赔偿委员会维持了市检察院不予赔偿的复议决定书。李不服，又向市中级法院提出申诉。二00一年，市中级法院驳回了其申诉。李仍不服，又多次向省高级人民法院提出申诉，省高级人民法院于二00三年做出撤销市中级人民法院的决定书和司法建议指令市中级人民法院重新审理。市中级人民法院赔偿委员委会于二00三年四月再审决定给李予以赔偿。
从李某刑事赔偿一案的诉讼过程可以看出，不同机关、不同机关的上下级；同一个机关、同一个机关的上下级，多次审理，最终结果不相同。李某申请刑事赔偿案经中级法院赔委会开庭审理后作出了赔偿的终审决定，按照现行《国家赔偿法》的规定：“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行”。由此可见，在司法赔偿中，造成检察机关和审判机关关系不协调的根本原因，不是认识上的，而是制度上的。我国宪法明文规定，人民检察院是国家法律监督机关，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法将监督权进一步落实到三大诉讼之中。尽管从理论上说，监督者也应被监督，但法律明确具体规定的审判活动的法律监督机关，却要在审判活动中处于被审判的地位，无法理加以解释。[page]

四、对司法赔偿程序制度设计的几点建议：

（一）关于刑讯逼供，以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力致人伤亡的确认，更因受害人举证困难而难以确认。建议规定统一的确认主体，使确认权相对集中。统一由人民法院管辖较为适宜，但法院本身的确认应由另一主体承担。
（二）由于我国现行司法体制下检察机关和审判机关未实行审检合一，而是平行设立，是各自向权力机关负责的司法机关，且依据宪法规定，检察机关还拥用对审判机关的法律监督权。如果在司法赔偿案件审理中，让检察机关以被告身份出庭，则与宪法不符合。因此，国家赔偿法规定：人民法院赔偿委员会审理司法赔偿案件，不实行诉讼程序，即不开庭，不辩论，赔偿委员会根据案件审理需要，可以通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关的有关人员或者相关证人提供有关情况、案件材料、证明材料，或者到人民法院接受调查；赔偿委员会对赔偿请求人和被请求的赔偿义务机关、复议机关调查取证，应当分别进行；赔偿委员会讨论案件，实行少数服从多数的原则。半数以上委员的意见为赔偿委员会的决定意见，赔偿委员会决定一经作出，即发生法律效力，必须执行。但是，在“司法机关内部解决刑事赔偿问题有其优越性”的同时，我们必须清醒地看到这种程序不可克服的弊病是“违背了设立司法机关的宗旨：公正原则。”首先，任何人不能为自己案件的法官；其次，司法机关与普通公民是一种权力服从关系。刑事赔偿的目的是恢复争议双方的平等，但现行程序非但不能恢复平等，甚至有可能加强争议双方的不平等；最后，下级机关的司法决定，往往征求上级机关的意见或是上级机关意志的直接体现。由致害机关的上级机关负责处理，其结果的客观公正性在某些情况下令人难以信服。因此，“刑事赔偿不宜完全在司法机关内部解决，是否可以考虑建立一个独立于司法系统之外的专门机构（赔偿委员会）来最终解决刑事赔偿问题。根据我国实际情况，这一专门机构可以设在国家权力机关—全国人大及地方各级人大的法律委员会中。”对于该机构（赔偿委员会）的组成人员，建议应从公、检、法、司、人民代表中各抽调派驻人员，按一定比例加入，参加该机构（赔委会）的听证会，公开质证、举证、公开辩论、民主表决，以确保裁定的质量和准确性。
（三）国家赔偿采用非诉讼方式是极不公正的，实际上和复议没有什么区别。赔偿委员会的定性，基本上属于民主集中制为原则的行政程序。这是“一审终审”，双方当事人不见面、不开庭，采用书面开会式、讨论式的一种典型行政程序。其中责任人不到场，申请人无法获取听证，一切不透明。既没有双方的参与与对抗，也没有严格的听证，程序不公平。[page]
（四）现行《国家赔偿法》没有直接规定法院审理国家赔偿案件适用听证程序，鉴于听证制度符合司法民主化的趋势，有利于准确认定案件事实，公正审理国家赔偿案件，法院拟在一定范围内，采取适当的方式，推行国家赔偿案件听证制度。首先，检察机关应当派员参加法院赔委会举行的听证会。其次，检察机关应派员以法律监督者的身份出席听证会，应依法给予其国家公诉人的地位，并且检察机关出席听证会应享有举证、质证、辩论的权利义务，以及依法监督听证会的权利；第三，一般来说，应申请刑事赔偿人不服一审法院做出的不予赔偿的案件、申请刑事赔偿人反复申诉的案件、赔偿义务机关有异议的案件、以及上级法院发还重新审理的赔偿案件，可以举行听证。对已经中级法院审理不予赔偿的案件，一般不宜再举行听证。第四，听证会应在受理案件的法院公开审理，允许人民群众旁听，允许申请赔偿人聘请律师与赔偿义务机关公开辩论，允许双方提出有关新的证据进行质证。
（五）建议《国家赔偿法》应规定：赔偿义务机关对赔偿委员会做出的赔偿决定，认为在事实的认定上、法律适应上不公、不准时，有申诉权。上级法院赔偿委员会在接到申诉书后，应组成合议庭（7人组成）重新审理复议，并将复议结果答复赔偿义务机关。如李某申请刑事赔偿一案所涉及赔偿金额的有关票据，由于法律没有明确规定，中院在审查有关票据时只听取申请人一面之辞，而作为赔偿义务机关的某县检察院多次提出票据应逐笔核实。然而，全部票据在未与发案单位财务部门逐笔核实的情况下，法院只对申诉人一方出示的票据，未经听证会质证就全部予以认定，显然不合适，有失公开、公平。
（六）关于法院赔偿委员会重新作出赔偿决定的问题。《国家赔偿法》没有规定对已经发生法律效力的赔偿决定，法院可以再重新作出赔偿决定。但是，实践中（如李某刑事赔偿一案）上级法院赔偿委员会通过再审改变下级法院赔偿委员会的情况时有发生，赔偿义务机关对于执行哪个赔偿决定有不同认识，造成赔偿决定不能及时执行，从而影响社会稳定。为了解决这个问题，我们建议上级检察机关本着有错必纠的原则，应与法院协商，增设对确有错误的赔偿决定重新审理的程序，赔偿请求人和赔偿机关对赔偿决定有异议的都可以申请法院赔偿委员会重新审理。
我们认为：对已经发生法律效力的赔偿决定有没有重新审理的必要，要视案件具体情况而定，建议《国家赔偿法》增设“审判监督程序”。应当对下列已发生法律效力的赔偿决定重新审理：①中级人民法院院长对本院已经发生法律效力的赔偿决定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交赔偿委员会讨论决定；上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的赔偿决定，发现确有错误的，有权提审或指令下级人民法院重新审理；②赔偿请求人对已发生法律效力的赔偿决定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止原生效决定的执行。③赔偿请求人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当重新审理。a、有新的证据足以推翻原决定的；b、原决定认定事实的主要证据不足的；c、原决定适用法律确有错误的；d、人民法院违反法定程序，可能影响正确决定的；e、赔偿委员会组成人员在审理赔偿案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。④上级人民检察院对中级人民法院已经发生法律效力的赔偿决定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：a、原决定认定事实的主要证据不足的；b原决定适用法律确有错误的；c人民法院赔委员违反法定程序，可能影响正确决定的；d赔偿委员会组成人员在审理赔偿案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。⑤人民检察院提出抗诉的赔偿案件，人民法院应当重新审理。⑥人民检察院对人民法院已经发生法律效力的赔偿决定提出抗诉的，应当制作抗诉书。⑦人民检察院提出抗诉的赔偿案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席听证（审理）。⑧人民检察院提出抗诉的赔偿案件，自人民法院重新受理之日起，原生效的赔偿决定停止执行。⑨对重新做出的赔偿决定仍然不服的，不能再次要求重新做出决定，重新审理的次数以一次为限。[page]

作者介绍：陕西省乾县人民检察院