浅析行政赔偿的范围

　　论　文　摘　要

　　国家赔偿的范围，从国家的角度讲，是指国家对哪些国家机关及其工作人员的行为承担赔偿责任;从公民的角度而言，是指国家对公民的哪些权利受到的损害承担赔偿责任。按《国家赔偿法》规定，国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两大部分，本文探讨的是行政赔偿的范围，主要从国家承担赔偿责任的行为范围和国家承担赔偿责任的侵权损害范围两个方面进行阐述，具体分析了国家承担行政赔偿责任的主要表现，及关于精神损害赔偿问题的观点。

　　关键词：行政赔偿　　范围

　　行政赔偿范围是指国家对行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯公民、法人及其他组织合法权益造成的损害给予赔偿的范围。国家赔偿法第三至五条的规定表明了行政赔偿的范围，概括起来包括两个部分：一是国家承担赔偿责任的行为范围，表明的是国家应对引起损害的哪些行为负责，予以赔偿还是免于赔偿或者不赔偿;二是承担赔偿责任的侵权损害范围，表明的是国家应当对哪些受到损害的利益负责，也就是对哪类损害予以赔偿。

　　一、国家承担赔偿责任的行为范围

　　国家赔偿法赔偿的原则是违法原则。行政机关及其工作人员执行职务的违法行为，一般包括两层意思：一是指直接违反法律、法规、规章和其他规范性文件，如违反宪法、行政法规、地方性法规、行政规章等;二是违法内容不仅包括实体上的违法，而且还包括程序上的违法。凡是符合国家赔偿责任的构成要件，又未被豁免原则排除的行政违法行为，国家都应予以赔偿。

　　(一)直接违法行使职权的行为

　　对于行政机关及其工作人员直接违法行使职权的行为主要表现在以下几种情况：

　　1、违法限制或剥夺公民人身自由的行为

　　行政机关及其工作人员在执行职务、行使国家权力过程中侵犯了公民人身自由的，均构成行政侵权行为，国家都应予赔偿。一般表现为违法行政拘留、违法采取行政措施限制公民人身自由等，在实际工作中，行政机关违法行为主要表现在以下情形：(1)、执法主体不适合。只有县级以上公安机关才有实施行政拘留的职权，行政机关在行政强制措施方面根本无权限，而却实施了限制人身自由的行政强制措施，如税务机关因缴税人拒不缴税而将其予以行政拘留;(2)、行政机关在行政强制措施方面有权限但却违反了法律规定。如行政拘留期限超过了15天、违反了法定程序;(3)、对行政相对人强制治疗、强制戒毒、强制扣留等。缺乏法定事实根据，对错误的适用对象实施行政强制措施，对公民人身造成损害的，受害人有权获得行政赔偿。[page]

　　2、以暴力殴打造成公民身体伤害或死亡的行为。

　　暴力殴打是指行政机关及其工作人员在执行职务过程中以暴力打击公民身体造成伤残或死亡的行为。这里的行使职权的过程中，还包括只要与行政职权的行使有关，无论是作为行使行政职权的一种手段，还是凭借行使行政职权的名义而实施的行为，不论施暴的行政工作人员在主观上是善意亦或恶意，在行政职权的时间或场所实施的行为。暴力殴打既可以是行政机关工作人员自己实施，也可以是行政机关工作人员采取劝诱、挑拨、威胁等方式唆使他人实施。无论以何种方式实施暴力殴打行为，都是明显的、严重的侵犯公民人身权利的违法行为，只要与行使职权、执行职务相关联，对公民生命健康造成损害的，国家都应当承担行政赔偿责任。但是，如果殴打等暴力行为是为了渲泄私愤，报复或个人恶意而借执行职务实施的，则应视为个人过错行为，或与公务脱离的个人行为，国家不应对此承担责任。

　　3、违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的行为。

　　此类行为是指行政机关工作人员在行使职务时违反国家有关武器、警械使用规定而使用枪支、警棍、手铐、脚镣、警绳、催泪弹等致使公民伤亡的行为。违法使用武器、警械有多种表现形式。例如，在不应当使用武器、警械的场合使用武器、警械;使用武器、警械程度与被实施者的行为不相适应;使用武器、警械的种类选择错误;使用武器警械违反法定批准程序等等。我国国家赔偿法规定，凡是行政机关及其工作人员在执行职务过程中，违法使用武器、警械而导致公民身体伤害或死亡的，国家将承担赔偿责任。当然，如果警察在执行任务中使用催泪弹，或受害者是拒捕对象的，国家不负赔偿责任。

　　4、不作为行为

　　目前，在我国诸多观点认为，不作为行为是指行政主体未履行具体的法定作为，并且在程度上没有明确意思表示的行政行为。它包含五层涵义：一是必须负有某种特定义务;二是必须为具体的法定作为义务;三是必须具有履行义务的能力;四是存在不作为的情形;五是表现为程序方面的不作为。

　　不作为行为也是严重的行政侵权行为之一，国家对不作为造成的损害应当承担责任。构成不作为的条件是：一是行政机关负有明确的职责义务，这种义务有的是法律确定的，有的是长官上级指示命令，也有按普通常理在正常情况下应做的。凡是本应该做的而没有做，就属于不作为行为;二是行政机关及其工作人员的作为是必要的，即只有在相对人明确要求作为或当时的特定环境要求作为时而没有做，也构成不作为行为;三是如果行政机关及其工作人员使相对人处于危险或更易于受伤害的境地，或未能及时阻止损害发生，则属于不作为行为;四是还必须考虑机关工作人员的意识状态，如果能证明机关工作人员对受害人处境有顾意放任或疏忽大意，过于自信的过失，也应视为不作为行为。[page]

　　行政不作为的赔偿核心问题是作为义务的认定。笔者认为，行政作为义务必须是法律性质的、具体的、特定的义务，一般包括法律规范中规定的作为义务、先行行为义务、行政合同义务和公共秩序义务。行政不作为的赔偿要件必须具备三项构成要件：行政不作为的客观存在、公民的合法权益实际的损害、不作为与损害事实之间存在因果关系。

　　(二)国家不负行政赔偿责任的行为

　　一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。

　　1、国家行为

　　国家行为，又叫政治行为、政府行为、统治行为。主要包括国防、外交及其他重要的以国家名义实施的行为。基于政治上的考虑，一般将国家行为归为国家责任豁免的范围，国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，也有利于保障行政权正常有效行使。

　　2、抽象行政行为

　　抽象行政行为，是指行政机关行使行政权，针对不特定的对象而制定发布的具有普遍约束力的规范性文件的总称。它包括行政法规、规章以及其他规范性文件。从我国行政诉讼法和国家赔偿法的规定看，抽象行政行为不属于诉讼的受案范围，对抽象行政行为造成的损害也不能要求国家或行政机关承担行政赔偿责任。即使该行为违法，发生了使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，可以通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必起诉抽象行政行为。国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如应付紧急状态的法律。

　　3、行政机关内部的行政行为

　　内部行政行为大多数表现为对工作人员的奖惩、任免、培训、考核、离退休、工资、休假等行为，均属于行政机关内部的管理事项。如果行政机关内部行政行为因违法而使其工作人员受到损害，受害人应当有权诉请法院以求救济。

　　4、自由裁量行政行为

　　我国对自由裁量行政行为实行有限的国家责任豁免。在法律规定的范围内造成他人损失，国家不必承担责任，但如果行政机关及其工作人员在应当行使裁量权时不行使，或超越滥用裁量权侵犯他人权益的，其结果必然违背了法律赋予其裁量权的目的，构成明显违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。

　　5、行政机关及其工作人员与行使职权无关的个人行为

　　行政机关工作人员利用其职务上的影响和便利，但其行为不属于行政职权的行为或属于与行使职权无关的行为，违法造成的损害，国家不负赔偿责任;如果行政机关工作人员在行使职权从内容上缺乏内在联系，在目的上也具有明显的个人目的，也就是其采用的行为与行使职权的行为不能构成一个有机整体，该行为就是与行使职权无关的个人行为，由此造成的损失国家不承担赔偿责任。[page]

　　6、因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生

　　当受害的公民、法人和其他组织遭受损害，完全是因自己过错造成的，应当免除国家行政赔偿的责任。一般表现为公民、法人和其他组织自己以制造假相、欺骗行政执法人员或自残等行为。笔者认为，国家赔偿责任的构成要件之一是因果关系，即损害事实与违法行为之间具有内在的必然联系，违法行为是因，损害事实是果。如果造成损害的原因不是行政机关及其工作人员行使职权的行为或有关行为，既使出现行政机关及其工作人员违法的行为，但只要该损害后果不是由行政机关及其工作人员的行为引起的，就不存在国家行政赔偿的责任。另外，如果受害人为了个人目的而故意或过失造成损害，结果的蔓延和扩大，对于损失扩大部分，国家不承担赔偿责任，如为了获得更多的赔偿额，故意改变损害结果。

　　7、法律规定的其他情形

　　不可抗力，不可抗力所造成的损害面较大，又具有不可见、不能克服、无法避免的特性，由此而产生的损害，国家一般不负赔偿责任。

　　紧急避险，紧急避险是指行政机关为了使公共利益，相对人较大的合法权益免受现实的和紧急的损害危险，不得已而采取的损害第三人相对较小的合法权益的行为，由此产生的损害国家不予赔偿，但笔者认为应给予适当的补偿。如在非典防止过程中，国家行政机关依法实施了大量的强制体检、强制治疗、强制隔离、强制征用、商业管制等紧急行政行为，不可避免会使公民、法人和其他组织承担了超出一般社会负担之外的特别负担，为保障公民平等享有的合法原则，根据公共负担平等原则，国家应当对合法权益受到损失的相对人予以行政补偿，通过行政补偿的形式由社会全体成员共同负担公共义务。

　　第三人过错，既该损害既不是由受害人自己的行为所致也不是由行政机关及其工作人员的职权行为所致。按照国际上的通例，损害若可归责于第三人的过错，应免除国家行政赔偿责任，而由第三人承担赔偿责任。

　　正当防卫，如果行政机关及其工作人员在执行行政职务中作出了为保护自己或他人合法权益而使加害人在人身或财产上致损的行为，国家不负赔偿责任，但防卫必须是为了保护本人或他人的人身或财产不受损害，也不能超过必要的限度，以制止加害行为即可。

　　另外，军事行为不承担国家赔偿的责任，有些情况下，虽然国家为赔偿主体，可是损益相抵，如保险赔偿，国家可以减免赔偿责任，但我国鉴于赔偿金额较低，没有规定损益相抵。

　　二、国家承担赔偿责任的侵权损害范围[page]

　　行政侵权损害，依据其内容可以分为财产损害和非财产损害。我国在行政侵权损害赔偿方面总的方向是不过分增加国家财政负担，充分全面保护受害人权益。

　　(一)、财产损害

　　所谓财产损害是指因侵权事实的发生而导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失。一般包括：生命健康权受损害，所造成殡葬费及抚养费损害;身体受损害后增加的生活上需要及因此减少劳动力的损害;另外是物的损害，指物的毁损及消失所丧失和减少的价值，主要表明在以下几个具体方面：

　　1、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚行为。

　　行政处罚是行政机关依照法律、法规和规章的规定对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织实施的制裁。违法侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有权取得行政赔偿。

　　2、违法对财产采取查封、扣押、冻结行政强制措施行为。

　　行政强制措施是行政机关为了强迫相对人履行行政法义务或行政决定，或为了达到某种行政目的而采取的各类强制性措施。行政机关违法实施查封、扣押、冻结等强制措施，造成公民、法人或其他组织财产损害的，国家应当给予赔偿。

　　3、违反国家规定征收财物、摊派费用。

　　行政机关有权向公民法人征收财物，如税务机关向纳税人征税，环保部门征收排污费，计划生育部门征收超生费等等。国家也有权依法征用公民和法人的财物、占用土地等。由于征用财物、收取税费关系到公民、法人的财产权，一般均由法律、法规明确规定征用、征收的数额、标准、方式、期限、对象等。行政机关违反法律规定向公民、法人征收财物、摊派费用的，属于违法行为，对于造成的损害国家应当赔偿。

　　4、造成财产损害的其他违法行为。

　　例如，行政机关及其工作人员强制企业合并、联营，非法强迫公民、法人转让商标、著作权，违法确认资源所有权、使用权等。

　　对于财产损害，一般国家只赔偿直接和一部分间接经济损失，实际利益的损失和直接可得利益的损失。而对间接损失和预期利益，一般不予赔偿。实际利益和可得利益损失包括财产的一部分或全部丧失，财产外部变形，数量减少导致的价值降低或失去价值，财产的变质、破损导致其价值降低或失去价值;可得利益的丧失，如失去原来可取得的利息、利润或其他收入等。预期利益是尚未具体、尚未确定的收益但依通常情形或已定计划、设备或其他特别事情，可以期待得到的利益，因损害的丧失而妨碍得到的利益。[page]

　　我国行政法理论界一贯主张行政侵权的范围应限于直接损害和将来必然获得的利益，间接损害也包括在行政赔偿范围内，因此对现有的损失要赔偿，对可得利益损失也要赔偿。但在实践中，却有不同的观点，认为行政侵权赔偿责任一般以赔偿受害人的实际损失为限，不赔偿可得利益的损失。笔者认为，所失利益赔偿是现代社会侵权损害救济的必然趋势。由于直接损失往往伴随着间接损失，可得利益损失十分普遍，不仅表现在财产损害中，而且更多地表现在能力和资格损害中，例如，在吊销证照、责令停业、查封、冻结扣押财物等行政侵权行为中，所受损害与所失利益往往是相生相伴的。如果仅赔偿所受损害而不顾所失利益，显然是难以弥补受害人损失的，是合法不合理的。

　　(二)非财产损害

　　对于公民法人的人格、名誉、健康、生命、自由等造成的难以用货币衡量的损害为非财产损害，即人身权的损害。所谓人身权是指与人身不可分离而又没有直接财产内容的权力，包括人格权与身份权。人格权是指公民享有的生命、健康、人身自由、姓名、名誉、荣誉、肖像等权利，法人享有的名称权、名誉权等;身份权是指与权利主体的身份不可分离的权利，它包括抚养权、赡养权、监护权、法定继承权、代理权等。

　　侵犯人身权一般有两种后果，一是造成财产损害，国家对此此类损害一般均予以赔偿。二是精神损害，是指对人身造成的精神痛苦，它包括精神上的悲伤，忧虑气愤、失望等。

　　精神损害多为侵犯人身而产生，但也不排除侵犯财产权造成的精神损害，而我国赔偿法目前确定的金钱赔偿范围。它只是赔直接损失，不赔间接损失;只赔物质损害，不赔精神损害。笔者认为，随着国家赔偿制度的发展，尤其是民事关系领域中的精神损害赔偿的存在，国家对精神损害不承担责任有失公平，应进一步完善我国精神损害赔偿制度，适当扩大适用范围，将制度具体化，根据我国国情，可采取以非财产性的救济为主，财产补偿为辅的方式。

　　参考文献

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　　2、曹竞辉《国家赔偿法之理论与实务》第232页

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　　5、肖峋《国家赔偿法的适用范围》，《行政程序法研究》1992年版

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