浅议群体诉讼在公众参与原则中的完善

[内容提要]
　　公众参与原则是目前各国环境保护管理中普遍采用的一项原则，也是体现在许多国家环境法中的一项基本原则。在我国由于环境越来越受到政府的重视和公众的注意，提高公众参与意识、拓宽公众参与范围、保障公众诉讼权利才能使公众参与原则得到体现和更大的发挥作用。本文旨在通过分析群体诉讼在解决公害纠纷中的作用，提出群体诉讼制度在解决公害纠纷方面所面临的问题，谈谈对这一制度面临问题的基本看法。公众诉讼也是一种有效的法律技术，通过完善这一制度，相信公众参与原则会发挥更为充分的作用。
　　 公众参与原则是目前各国环境保护管理中普遍采用的一项原则，也是体现在许多国家环境法中的一项基本原则。1972年联合国人类环境会议以后的许多国际环境法律文件也都充分肯定了公众在环境保护方面的重要作用，并要求各国政府鼓励公众参与环境保护。1992年由各国通过的《里约宣言》明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这表明，公众参与原则已得到世界各国的普遍认可。
　　 一、公众参与原则的基本内容
　　公众参与原则的基本内容，首要的一条，就是要保证公众的知情权即获得各种环境资料的权利。包括公众所在国家、地区、区域环境的资料，其次，要保证公众对有关环境活动的决策参与权。也就是要能够使公众有机会和正常的途径向有关决策机关充分表达其所关心的环境问题的意见，并确保其合理的意见能够为决策机关所采纳，最后，当环境或公众的环境权益受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿。
　　在环境立法中确立公众参与的原则，是十分必要的。这首先是因为，环境保护的广泛性需要广大公众的参与。参加国家管理，参与环境保护事业，既是人民的权利，又是人民义不容辞的义务。国家必须保证人民参与环境保护事业权利的实现，人民也必须积极地参与环境保护。再其次，公众与环境的密切关系决定了公众需要和能够参与环境保护。环境状况的好坏，关系到千家万户每个人甚至及其子孙后代的切身利益。另外，由于广大公众工作、生活、居住在各个地区，与环境变化的发生情况有最先获知的可能，而正是这种可能使的环境的破坏能较及时地被发现，从而使环境得以保护。
二、群体诉讼解决公害纠纷的作用
　　 自上世纪初，工业迅速发展，在创造高度物质文明的同时，产生了大量的环境公害，危及人们的民事权利。环境公害，也称为环境的公众受害，包括环境污染和环境破坏。环境公害成为当代最严重的社会问题之一。由于这一问题的解决牵涉到社会公共利益与受害人的双重利益保护，就环境公害的解决方式而言，大都是公共的行动，或者是政府官员以社会的名义进行的行动，而群体诉讼则是能够保护环境权的最有效的法律技术。但是，在我国众多的环境公害当中，真正诉诸法律运用代表人诉讼解决的实例却寥寥无几。除去其他因素，单就法律技术而言，环境公害本身具有的复杂性和损害广泛性的特点，给公害纠纷的解决带来一系列诉讼程序方面的难题也是其中重要因素。
　　 综合一些国家的环境公害诉讼实践，可以看出群体诉讼所保护的权利具有社会广泛性的特点，它们有这样的特征，这些权利缺乏有效保障手段，容易丧失，这些权利的实际行使和实现比较困难，加之这些环境权的个体利益不大，单个主体的权利受害所引起的损失不重，但由于受害者人数众多，因而综合起来损害就很严重。环境权利社会广泛性的特征，决定了这类权利既不受相对人的重视，也往往容易被权利人本身忽略。权利人为保护这种权利而诉诸法院的源动力不足。群体诉讼一方面明确把这些环境权利作为自身的保护对象，另一方面，又通过恰当的方式，减少了保护和实现这种环境权利的诉讼耗费。这显然扩大了诉讼的权利保护面，体现了法律对公民环境权利的保护，也体现了诉讼制度的民主化的进步趋势。由于群体诉讼在解决环境公害纠纷中具有这些功能，与其他诉讼制度相比，也就显示出其优越性来。
三、我国的群体诉讼制度在解决公害纠纷方面所面临的问题
　　面对日益复杂的环境公害纠纷，各国都在探究建立、完善一套能够与之适应的群体诉讼制度。英美法系国家确立了集团诉讼制度，德国则采纳团体诉讼制度，日本等国则运用推选代表人制度。我国现行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）所设立的代表人诉讼制度在融合各国的立法经验的基础上，在内容上有所创新。
　　从我国的公害群体诉讼制度来看，代表人诉讼制度有其独特的功能和适应性，将其适用于环境侵权损害赔偿案中，既解决了损害赔偿数额须依受损轻重之别而分别计算的难题，又不致因受害人无法全部确定而困扰，从而在环境诉讼中发挥了其特有的功效。（注：陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年12月第1版，第316页。）但是，我国的代表人诉讼作为一种纠纷解决手段，在其实际运用中也显现出其制度上的缺陷，使代表人诉讼的功能不能得到全面发挥：第一，多数人诉讼中的起诉人与诉讼代表人的相分离。在诉讼中起诉的人不一定是诉讼代表人，使原本诉讼愿望最为强烈最具有原动力的公害受害人的诉讼热情可能因此而受到挫伤，所以即便发生了危害范围很大的环境污染，当事人运用群体诉讼来寻求解决的动力也是不足的。从当事人的心态上看，环境污染的受害者谁也不愿意自己带头到法院起诉而让他人坐享其成、分享利益。第二，公害诉讼集团形成的标准过高。由于设定了登记制度，即便公害受害人在代表人诉讼中没有登记，他也可以在其他人发动群体诉讼并胜诉后再行起诉，以便获得法院关于适用原判决的裁定。这当然助长了一部分公害受害人“搭便车”的心态，在一定程度上成为阻碍诉讼集团成立的因素。第三，现行的代表人诉讼制度的具体法律规定不能适应环境公害纠纷的解决。在当事人适格、群体的认定、代表人范围、举证责任的分担、证明标准等各个方面的规定，对解决环境公害纠纷的限制很大，使群体诉讼发挥作用的余地大为缩小，功能十分有限。第四，在我国公众参与一直没能成为解决环境公害案件的指导思想。
可以说，上述我国民事诉讼中的代表人诉讼的功能缺陷，与我国的经济建设的发展和环境的保护是不相适应的，有完善的必要。
四、关于我国环境公害诉讼制度的改革对策
　　环境公害纠纷的特点和群体诉讼在解决环境公害纠纷方面的独特功能，决定了在这种民事诉讼的过程中会产生出不少需要加以研究的新的程序问题。对公害诉讼，鉴于解决社会性集团纠纷的要求，无论在审判技术方面，还是在诉讼法上的法理方面都有不少需要加以研究的地方。笔者认为，我国的代表人诉讼制度为适应环境权利保护的需要，应当在以下环节上予以完善：
　　（一）代表人诉讼的构成标准应当放宽
　　有一种观点认为，适用人数不确定的代表人诉讼的条件比适用集团诉讼的条件要低。（注：江伟：《中国民事诉讼法专论》，中国政法大学出版社1998年6月版，第369页。）笔者认为，从群体诉讼在解决公害纠纷的发展历程来看，这一观点难以成立。传统的群体诉讼的理论和立法认为，群体诉讼必须合乎严格的条件。例如在人数上，必须在起诉时就达到一定的人数规模。公害纠纷的变化，使继续沿用这一传统条件反倒不能保护受害人的权利和社会公益。对于环境公害纠纷能否形成集团诉讼要视不同的诉讼请求来适用不同的标准。1.对于众多当事人请求加害人停止侵害行为，而没有请求赔偿的起诉，因与社会公益相当吻合，受害人彼此之间存有共同的法律上的问题或事实上的问题，其共同性甚至超出了各个成员特有的个别问题，所以，应当允许起诉的人作为代表人，或由众多的当事人推举代表人，由法院代表国家给予必要的干预和监督，可以在当事人人数等方面适当地放宽群体诉讼的起诉标准，在起诉时允许当事人少于法律规定的人数，留待在群体诉讼的过程中通知合法之受害人参加诉讼。2.对当事人请求公害赔偿而提起的诉讼，考察其能否形成环境公害之群体诉讼要以这样几个标准衡量：（1）作为环境公害受害人的原告一方人数达到相当的规模，运用群体诉讼方法较其他方法更能够切实地解决纠纷（我国规定为10人以上）。具备集体之规模，形成诉讼实体，即便在起诉时没有达到这一法定人数，但经过初步审查，确有公害发生的初步事实，也应当作为群体诉讼审理，在诉讼中通知公害受害人参加诉讼，这是由环境公害的性质和群体诉讼的功能决定的。（2）具有相同的诉讼利益，诉讼标的为同一种类，使众多的受害人在诉讼中形成一个诉讼实体。（3）善意地进行诉讼， 受害人自身的合法环境权和社会公益相一致，在此种情况下提起的诉讼，就是善意的诉讼，因与社会公共利益相牵涉，运用群体诉讼解决较为适宜。（4）选定之代表人能够公正地保护全体成员的利益。
　　（二）当事人适格问题
　　公众的广泛参与和社会团体的真正介入是衡量公众参与原则最直接的手段和标准。在我国的环境公害诉讼实践中，如果少数人提起环境公害诉讼，按照合格当事人理论衡量，原告往往缺乏进行诉讼的能力，而不被看作群体诉讼，导致公害很难得到最终的解决，致使当事人的合法利益得不到有效的保护。由于环境公害一般都涉及到广泛的范围，所以享有停止环境侵权行为请求权而具有提起资格的人通常是相当多的。对环境公害提出的停止侵害行为的请求，大多数情况下是以多数当事人提起群体诉讼的形态出现的。但即使是环境公害受害人中的一少部分人提起诉讼，也应当被看作是全体公害受害者构成的具有共同利益的集团。虽然只是一部分人提起的请求停止行为的诉讼，从形式上判断不能说是有代表该集团全部受害人的资格，但其实质上有不少具有代表受害者集团的代表诉讼的性质，直接牵涉到是否应当向这一集团的全部受害人提供法律救济的问题。因此，笔者认为，在这种场合下可以借鉴美国群体诉讼的立法，认为提起公害诉讼的人就是诉讼代表人，对众多当事人之环境权给予特殊保护。这样从程序法上调动受害人运用群体诉讼的积极性，促使其提起群体诉讼，对环境权予以救济，从而打消某些受害人寄希望于在法院对群体诉讼作出判决后实施“搭便车”消极行为的念头。
（三）诉讼代表人与团体诉讼并存的问题
　　在完善公害群体诉讼的同时，也应当权衡其他利益。保护与公害受害人相对立的一方公众的权利也不容忽视。在运用群体诉讼能够很方便地解决环境公害，在对诉讼中的众多原告人有利的情况下，如何保护其他公民的权利也是需要法院权衡的重要问题。因为如果判决企业停止环境侵权，也往往意味着很多就业机会永久或暂时的丧失，那么反对停止环境公害行为请求的案外人可能形成一个与原告方相对立的团体而要求参加诉讼，以维护其劳动权。笔者认为，针对环境公害所作的判决对于未参加诉讼的居民的效力如何等问题，需要突破传统的群体诉讼的理论，建立一个反映不同诉讼主张的渠道，如允许劳动者的代表作为诉讼中的第三人参与诉讼等。