刍议人民法院的立案审查

人民法院的立案审查是指人民法院依据法律规定，对当事人的起诉进行审查后，对于符合受理条件的予以立案受理，对不符合受理条件的决定不予立案或裁定不予受理，驳回起诉。人民法院的立案审查可以保障当事人依法行使诉权，可以防止滥用诉权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　立案审查是启动案件审理程序，使案件进入审判流程的第一道工序。纵观各国法院的立案体制，一些国家实行的是登记立案。例如在加拿大的法院中设有一个登记处，只履行管理程序，对案件没有任何权力，只要当事人起诉,法院必须受理。（注①）而另一些国家，如我国除了对少数类型的案件如刑事公诉案件是实行登记立案外，大多数的刑事自诉、民事、行政等类型的案件都是审查立案，这对于弘扬人民法院“公正、高效”的主题，提高案件审理的公正性和透明度，节省审判资源、防止诉累、提高效率具有实际意义。
　　一、人民法院立案审查的特征
　　（一）法定性。人民法院的立案审查具有法定性，体现在：１、主体法定，即立案审查的主体只能是人民法院。任何其他国家机关、社会团体及个人都无权进行立案审查，强令人民法院受理或不予受理案件。２、客体法定，立案审查的客体只能是缘于当事人的起诉引起的权利义务之法律关系。在案件审查中，尤其应注意区分因审查对象的不同而使客体表现为纷繁复杂的特点。３、内容法定，立案审查的内容三大诉讼法都作了明确规定。随意增加所审查的内容，会在一定程度上造成对当事人诉权的过分限制；而擅自减少审查内容，又会使一些不合格的案件进入审理程序，增加了审判工作的负荷，造成诉讼资源的浪费。４、程序法定，即审查的任何行为和步骤均应由法律明文规定。立案法官在立案审查的操作中应严格按法律规定的立案登记、立案审查、证据提交、受理及案件分流等环节逐一审查，其每一步骤和操作规范均应依法进行。刑事诉讼法规定了人民法院审查刑事自诉的期限是15日，民事诉讼法和行政诉讼法规定的期限是7日,人民法院应当在期限内完成审查。
　　（二）单方性。在立案阶段，人民法院只对一方当事人（即原告或刑事自诉人）的起诉是否具备条件进行审查。审查的只是诉状中所记载的内容以及原告（或刑事自诉人）单方向人民法院陈述的事实、出示的证据及诉讼理由等。一般不会涉及对方当事人。
　　（三）双重性。即人民法院的立案审查除了以程序性审查为主外，还要进行一定的实体审查。在审查刑事自诉案件时，审查是否具有“能证明被告人犯罪事实的证据”；民事诉讼中，当事人的起诉应当“有具体的诉讼请求和事实、理由”；行政诉讼中，公民、法人或者其他组织的起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，都包含有实体审查的内容。
　　（四）两权性。即审查权及裁决权共享原则。审查权是从程序和实体两方面来审查当事人的主体资格、起诉内容、管辖权范围及证据成立等，从而确定案件立案与否的权力。而裁决权则是在立案审查后从程序上对案件不予立案时所作出的不予受理或驳回起诉的法律后果之裁决权的行使。立案审查中审查权和裁决权的行使，是立案审查权的两个方面，两者具有相辅相成的关系。
　　二、立案审查的内容和形式
　　人民法院的立案审查分为形式审查和实质审查。
　　（一）形式审查。审查当事人的起诉是否具备法律所规定的形式要件。当事人起诉，除简易程序外应当向人民法院提交起诉书状及副本，也就是说，当事人的起诉应当采用书面形式。在刑事诉讼法和民事诉讼法中还规定了，在特殊情况下，书写起诉状确有困难的，也可以口头起诉。起诉状应当根据规定写明当事人概况，写明具体的诉讼请求和事实、理由，还应当注明证据和证据来源、证人姓名和住所等。起诉状内容有遗漏的，人民法院应当通知当事人补正。形式审查是立案审查的第一个环节，是启动立案程序的起点。审查中着重放在形式是否完备、是否符合法律所要求的诸要素的特征和要求上。而对于涉及主体、诉权、证据等是否适格不是形式审查的目的。
　　（二）实质审查。
　　实质审查是对当事人的诉讼主体资格、诉权主张以及诉讼时效、证据、是否属人民法院主管及管辖权是否适格等实质要件的审查。它包括以下几个方面：
　　１、主体审查：(1) 首先审查是否有适格的原告（或自诉人)。在刑事诉讼中，刑事自诉人应当是案件的被害人,如果被害人死亡、丧失行为能力或者因受强制、威吓等原因无法告诉，或是限制行为能力人以及由于年老、疾病、盲、聋、哑等原因不能亲自告诉，由其法定代理人、近亲属代为告诉。民事诉讼的原告应是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。行政诉讼的原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。(2) 应当有明确的被告。
　　２、实体审查。刑事自诉案件自诉人应提交能够证明被告人犯罪事实的证据。民事诉讼原告的起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据。行政诉讼原告的起诉应有具体的诉讼请求和事实根据。
　　３、主管审查。审查是否属于人民法院受理案件的范围。如在刑事诉讼中，被害人不服检察机关、公安机关不追究被告被告人刑事责任而提起自诉人，应有不予立案的决定书，检察院对被告人决定不起诉的，不起诉决定书应已送达被害人。避免此类应由公安机关、检察机关管辖的案件，未经公安机关、检察机关审查，未作出不立案、不起诉决定就直接起诉到了人民法院。人民法院受理的民事诉讼应是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。人民法院受理的行政诉讼应是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益提起的诉讼。
　　４、管辖审查。审查当事人的起诉是否属于受诉人民法院管辖，是否符合地域管辖和级别管辖等的有关规定。
　　５、前置程序审查。在行政诉讼中，规定了一些行政诉讼案件的当事人必须先申请行政复议，对复议决定不服的方可向人民法院提起诉讼。民事诉讼中也规定了劳动争议案件的当事人应当先申请劳动仲裁，对仲裁裁决不服的，再提起民事诉讼。法律规定了仲裁程序前置或行政复议程序前置的，立案时应审查是否已经经过了必经程序。
　　６、排除性审查。审查当事人的起诉是否属于法律所规定的不得起诉的几种情况。例如民事诉讼中当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议向仲裁机构申请仲裁，不得向人民法院起诉的；女方在怀孕期间和分娩后1年内,男方不得提出离婚；判决不准离婚和调解和好的婚姻案件，判决、调解维持收养关系的案件,没有新情况、新理由,原告在6个月内又起诉的等,都不予受理。
　　在行政诉讼的立案审查中，还应审查原告的起诉是否符合法律对起诉期限的规定。
　　立案审查的形式要求即人民法院立案审查形式上应当合法。一般有两种审查形式，主办法官的审查和合议制的审查。对一般案件立案审查权由主办法官行使；比较复杂的案件应组成合议庭进行审查，但对行政案件的审查根据最高人民法院的规定则必须组成合议庭进行。对那些重大、疑难的案件还应提交审判委员会讨论决定是否受理。
　　三、立案审查的法律后果
　　人民法院对当事人的起诉进行审查后，分别不同的情况进行不同的处理，其法律后果是不同的。
　　三大诉讼制度中，立案审查的法律后果也不尽相同。人民法院对刑事自诉案件进行审查后，认为犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当立案开庭审判；对不符合受理条件的,应当说服自诉人撤回起诉,或裁定驳回起诉。民事起诉经审查符合起诉条件的，应当立案；不符合起诉条件的，裁定不予受理。当事人提起的行政诉讼符合起诉条件的，应予立案；不符合起诉条件的，裁定不予受理。当事人对不予受理或驳回起诉的裁定不服的，可以提起上诉。
　　四、人民法院的立案审查制度中存在的问题
　　在我国的三大诉讼制度中，由于对立案审查的规定过于原则，一些相关的法律规定不尽完善，例如有关的证据规则和审判监督制度，致使审判实践中，出现了一些较难把握的问题。
　　（一）由于法律对立案阶段的举证问题规定不明确，在起诉时，当事人应否承担举证责任，承担什么样的举证责任，以及人民法院应否及如何审查证据成为一个争议焦点。
　　人民法院在案件实体审查中，除审查诉状的诉讼事实和法律适用外，还应审查诉讼来院当事人为支持自己主张所提供的证据。司法实践中，有一种观点认为：在案件审理流程，所有进入审理程序的案件，必须经过举证、质证、认证的环节，故而，立案中对一方当事人所举证据的审查属重复环节，应予摒除。当事人对此也不理解：证据在庭审时才应提交，立案时对证据进行审查是不是对诉权的过分限制？笔者认为这种观点值得商榷。
　　但从提高人民法院审判工作的公正效率和节省审判资源，防止诉累的角度出发，立案中的证据审查不仅必需，而且必要。
　　三大诉讼法都赋予人民法院在立案阶段以一定的实体审查权，其中就包括对证据的审查权。那么应如何进行审查呢？
　　１、首先应当明确，起诉时举证责任的承担者只能是提起诉讼的这一方当事人。由于诉权的行使是依据当事人的意愿，当事人可以选择起诉，也可以放弃行使诉权。起诉人应当证明其有权提起诉讼，起诉符合法定的条件和要求。人民法院的立案审查具有单方性，不涉及对方当事人，所以另一方当事人不承担举证责任。在起诉时，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取证据。因只有起诉方负有举证责任，所以如果人民法院经过调查取证也无法收集到证明起诉符合法定的条件和要求的有关证据时，起诉方应承担由此而产生的法律后果，即丧失诉权。
　　２、当事人在立案阶段负举证责任，其所举证据应达到什么样的证明程度？笔者认为，当事人只要提交必要的证据，证明案件事实存在即可，而不必提交充分的证据。由于只有起诉的一方当事人举证，其很容易便可达到证据优势，人民法院就应当受理案件。
　　３、诉讼证据是在诉讼过程中用来确定案件事实的根据，具有客观性、关联性和合法性三个特征。立案审查阶段，不涉及另一方当事人，也不进行庭审，无法召集各方当事人辨认证据，进行质证、认证，又因有法律规定的审查期限，不可能深入调查取证，因此只应对证据的关联性和合法性进行初步的审查，至于证据的客观性，即证据是否真实，原告的请求是否合乎事实，原告起诉所主张的事实的真伪，因要通过庭审才能查明，不在立案审查的范畴。立案时只审查证据的关联性，即证据与其所证明的案件事实是否有联系。当事人所举证据不仅应与案件事实有内在联系，而且在一定程度上能支持自己的主张。不具备关联性的证据不能作为立案的依据。合法性审查也只对证据的合法性进行初步审查。审查证据的来源是否合法，证据的表现形式是否合法，以及是否具备法律所规定的几种证据的形式要件。对于那些明显虚假的证据或明显属胁迫等不当手段取得的证据均不能作为立案的证据。
　　综上所述，在立案阶段，应由起诉的当事人单方负举证责任，人民法院对证据只作初步审查，当事人提交的证据只要达到必要即可，不必达到“确实、充分”的要求。
　　4、证据审查的特例：上述证据审查的要求是对一般普通诉讼而言，对于简易诉讼和小额诉讼来说，证据审查往往要求必须“一次性完成”，以达到“一诉即裁” 快审快结之目的，故证据上的审查要求举证、质证、认证同时完成。
　　（二）长期以来，由于再审案件的受理标准模糊，没有一套明确具体的行为规范供当事人和法官遵循。审判监督程序的提起过于随意，两审无法终审，使再审案件的立案问题成为各级人民法院立案工作的一个难点。
　　１、再审案件的立案标准模糊，审判监督程序的提起过于随意，这两点比较集中地体现在民事诉讼中。
　　民事诉讼是解决平等主体的当事人之间的财产关系和人身关系的纠纷，当事人的法律地位平等，可以自由地处分自己的实体权利和程序性权利。而民事诉讼的审判监督程序即可以由当事人申请再审和申诉引起，也可能由最高人民法院和各级人民法院、最高人民检察院和上级人民检察院提起。提起再审程序主体的多元化是导致法院裁决没有司法权威和再审程序秩序混乱的主要原因。对人民法院的终审判决是否要求进行再审，属于当事人的诉讼权利，可自由处分。因此，应当规定：只有当事人及其委托代理人可以提起再审申请。只有在不进行再审会严重危害国家利益和社会公共利益的情况下，上级人民法院及人民检察院才能按审判监督程序提起再审。②
　　２、再审案件的立案标准也应作明确、具体的规定。现行的诉讼法对提起再审的法定事由规定得过于宽泛。例如关于“新的证据”的规定，因为证据规则中举证时效制度的缺撼，证据采取随时提出主义，当事人可以随时提出证据，一审、二审，甚至再审。出现了有的当事人一审不举证，二审再举，甚至再审再举证的现象。而现行的法律对这种行为缺乏有效的约束，致使终审不“终”，人民法院生效裁判的既判力不大，司法公权力得不到应有的尊重。因此应从证据法的角度，重新制订或完善因当事人提出新证据而提起再审程序的有关规定。③笔者建议当事人提出新的证据要求再审的，应当限于以下三种情况：(1) 当事人是因不可抗力而无法在原一审、二审期间指定或法定的举证期限内举证，在不可抗力的事由过后的一定时间内要求继续举证的；(2) 一方当事人有利用举证时效制度有意规避法律，故意违反法律的禁止性规定的行为的，可以允许另一方当事人举出新的证据；(3) 不采纳此“新”的证据会严重危害国家利益和社会公共利益的。
　　（三）人民法院在审理案件时，如发现当事人的一些违法行为，可以依据有关法律规定，对违法行为人予以制裁，或建议有关部门予以处罚。但在立案审查阶段发现的一些违法问题，如非法同居，一方当事人在起诉后又在立案前撤回起诉，或因不缴纳受理费而按自动撤回起诉处理后，当事人仍维持非法同居现状，不愿补办结婚登记手续。对这种情况，人民法院因“不告不理”和无法查证而不能采取制裁措施。这类问题的解决，要求人民法院在做好立案审查的本职工作之外，还应加强与有关部门的联系与配合，必要时应提出司法建议，建议有关部门进行处理。
参考资料：
　　①《人民法院报.法治时代》于秀艳《万萨斯法官谈加拿大法律制度》2001年5月21日第20期
　　②《人民司法》高洪宾《审判监督与司法权威》2001年1月第1期
　　③《人民司法》宋朝武《论举证时效制度的建立》2001年7月第7期
　　 作者简介：王虹萍，女，现年31岁，中共党员，大学本科，法学学士，安徽省女法官协会理事，曾荣获安徽省“三八”红旗手、十佳女法官光荣称号、荣立三等功。原系徽州区人民法院立案庭副庭长，现任黄山市徽州区人民法院审判监督庭庭长、审判委员会委员。　
　　郑刚，男，南京大学研究生毕业，系安徽省黄山市徽州区人民法院副院长，中国法学会会员安徽省婚姻家庭研究会理事，曾撰写过百余篇学术论文，在省级以上学术刊物上发表并多次获奖。