关于水环境水资源保护相关法律法规的评估

一、水环境、水资源保护相关法律法规在立法、贯彻实施中存在的主要问题的分析
　　
　　（一）关于法律法规衔接问题
　　
　　1、法律与法律之间的协调问题
　　
　　按照全国人大环资委的意见，我国现行的与水环境、水资源保护的相关法律包括了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等11部。它们都是全国人大常委会通过的法律，属于同一位阶，具有同等的效力。如果不能相互协调，势必导致实施中出现问题，影响立法目的的实现。
　　
　　以《水法》和《水污染防治法》为例。《水法》为了实现协调，在第八十一条规定：“水污染防治，依照水污染防治法的规定执行。”但是不是这样就足够了呢？现实的情况表明显然是不够的。
　　
　　如《水污染防治法》第十五条规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。”《水法》第十四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。”第十五条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”现在要问的是水污染防治规划与流域水资源保护规划和防治水害的规划关系是怎样的呢？一般认为，水资源保护规划包括防治水污染的内容，而防治水污染是水资源保护的一个重要方面，这两个规划在内容上显然很难分开；实际上是《水法》与《水污染防治法》在有关流域综合规划、专业规划内容的规定方面存在某些重复。
　　
　　又如《水法》第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”第三十四条规定：“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”再看《水污染防治法》第五十六条：“国家建立饮用水水源保护区制度。”第五十七条：“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污口。”这显然是重复规定，这种重复规定是否意味着环境保护行政主管部门和水利行政主管部门在饮用水水源保护区方面职责的重合或冲突。据我们所知，水利部和环境保护保护总都在草拟饮用水水源保护区办法或条例，这里是否也意味着存在一个协调、统一归口的问题。
　　
　　以上情况的出现，表面是部门利益的冲突，实质是法律授权时没有做出有效的协调。以上涉水的法律都具有很浓厚的行政管制法的特征，主要还是靠“命令+控制”的模式来调整相应的法律关系的。因此，法律规范对于管理部门来说多是赋权性的，对相对人来说多是义务性的。正是对于一些交叉重叠性的事项授权不清、重复或重叠，导致了法律之间的不协调。
　　
　　2、法律与配套法规的衔接问题
　　
　　所谓配套法规大致有两类：一类是法律明确授权要求制定的法规或规章；另一类是法律虽没有明确授权，但是为了保证法律的贯彻实施需要制定的法规或规章。
　　
　　第一类配套法规如《水污染防治法》第二章授权国务院环境保护部门制定水环境质量（或水污染物排放）标准和重点流域水污染防治规划，第十八条授权国务院制定重点水污染物实施总量控制的具体办法和实施步骤，第二十条授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤，第二十三条授权国务院环境保护部门制定重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备并联网管理的办法，第二十五条授权国务院环境保护部门制定水环境监测规范，第四十四条授权国务院制定城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法；《水法》第三十九条授权国务院制定河道采砂许可制度实施办法，第四十八条授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，第五十五条授权价格部门会同有关部门制定水费征收办法，等等。
　　
　　第二类配套法规如根据《水污染防治法》第五条制定水环境保护目标责任制和考核评价制度实施办法、第七条制定水环境生态补偿补偿办法、第二十一条制定关于排污申报登记的规定、根据第二十二条制定设置排污口的规定， 第二十四条制定排污费征收使用管理办法；根据《水法》第八条制定节水办法、第三十二条制定水功能区划办法、第四十五条制定水量分配方案，等等。
　　
　　根据全国人大环资委有关课题研究的结论，在上述11部法律中，第一类配套法规完成的占70%，还有30%的配套法规没有完成。第二类配套法规的完成情况尽管没有研究成果，情况应该也不会比第一类好多少。没有完整的配套法规，再加上有些不需要配套法规的法律条款的经常怠于实施，可以想见法律施行的效果不会很好。就拿水污染物排放许可来说，从上世纪八十年代就开始有试点，但由于没有法律依据，一直就没有真正发挥过法律功用。现在有了法律依据，如果没有配套法规，排污许可制度将还会是水中月、镜中花。
　　
　　3、地方立法与国家立法的衔接
　　
　　根据我国的法制统一原则，地方立法一般不会和国家的立法发生冲突，因为那样会自动失效。所以，地方立法基本上就是为了贯彻实施国家的立法，而且应该多数属于上文第二类的配套法规的类型。就是说将国家的立法按照地方的实际情况进行细化和可操作化。但是从现在的实际情况来看，地方立法大多数是对国家立法的简单重复，没有发挥地方立法的应有功能。
　　
　　《湖北省环境保护条例（1997年修正）》、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（1999年11月29日通过）和“湖北省实施《中华人民共和国水污染防治法》办法”等地方性法规中的有些规定已经过时，有些规定与现行国家法律不协调，应该及时修改。例如，“湖北省实施《中华人民共和国水污染防治法》办法” （2000年12月1日通过）第五条规定，“水环境功能区、生活饮用水源保护区由环境保护行政主管部门会同有关部门划定，报省人民政府批准。具体划定办法由省环境保护行政主管部门制定。”按照《水法》（2002年修正）第三十二条的规定，“国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的水功能区划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，由国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门审核，报国务院或者其授权的部门批准。前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。”按照上述规定，水功能区划由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，而不是由环保部门牵头；水环境功能区与水功能区应该保持一致，而且新修订的《水污染防治法》也没有水环境功能区的规定。
　　
　　（二）区域和流域管理体制方面存在的问题
　　
　　根据《水污染防治法》，环境保护部门对水污染防治实施统一监督管理工作（第八条）。防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划（第十五条）。
　　
　　根据《水法》，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责（第十二条）。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划（第十四条）。
　　
　　按照这样的表述，在区域层次实行的是各部门按事权归口管理。大多数事权边界清晰的事项，各部门各司其职，履行法律规定的职责，没有什么问题。但对于事权相互交叉和重叠的事项，由于缺乏清晰的合作与协调机制，就会出现问题。有利的事情，部门会争权；不利的事情，部门会推委或杯葛。在水环境和水资源管理的各种事务中，表面上水利部门负责水量管理，环境保护部门负责水质管理，事权是清晰的。但是，水质和水量在自然属性上很多情况下是很难分开的，势必造成水利与环境保护部门的重复管理或者冲突。比如污水管理、排水管理等。同样的道理，这些部门与其他诸如工商、城建、国土等管理部门也会发生同样的状况。
　　
　　在流域层次，现行《水法》被定位为水利部门的派出机构，派出机构这种性质很难协调流域各利益相关方、特别是不同条、块之间的矛盾。按照现行《水法》和《水污染防治法》的规定，区域与流域是并行的关系，上游与下游之间没有相互的权利与义务关系。水环境与水资源保护出现的问题往往是流域性的，如果流域跨越了行政区域边界，就只有寻求共同的上一级机构来协调解决。但是，上下级之间只有业务指导关系，也没有很明晰的分权与约束机制。结果，跨区域的流域水环境、水资源问题就成了久拖不决的痼疾，“公地悲剧”反复上演，屡见不鲜。
　　
　　总之，在现行法律中，流域水资源开发、利用、保护的管理体制尚未理顺，跨界水污染防治中的主体责任没有明确。
　　
　　（三）政府水环境资源保护责任问题
　　
　　上文已经论及，水环境与水资源保护的法律主要还是政府管制法，那么政府就应当对这些法律的实施效果承担主要责任。但现行的立法对政府责任的规范恰好是相对薄弱的。
　　
　　我们先看看《水法》对政府的明确规范：水资源属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权（第三条）。县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划（第五条）。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业（第八条）。各级人民政府负责批准各种水资源规划（第十七条）。地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源（第二十三条）。地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展；在容易发生盐碱化和渍害的地区，应当采取措施，控制和降低地下水的水位（第二十五条）。城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率（第五十二条）。不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行（第五十六条）。
　　
　　再看看2008年2月刚修订的《水污染防治法》：县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责（第四条）。各级人民政府负责批准各类水污染防治规划（第十五条）。国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能（第十六条）。跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决（第二十八条）。国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量（第四十条）。划定饮用水源保护区（第五十六条）。国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据水环境保护的需要，可以规定在饮用水水源保护区内，采取禁止或者限制使用含磷洗涤剂、化肥、农药以及限制种植养殖等措施（第六十三条）。
　　
　　除此之外，法律中还有许多以“国家”为主语的条款，理论上主要都应该是由各级人民政府来负责推行。
　　
　　应该说这些条款的数量在各自的法律中所占的比例并不算少，但大多采用的是“应当”等强制性不很强的用语，而且法律对上述政府职责没有规定相应的法律责任条款、审查监督问责机制，从而导致这些规定大多流于形式，严重影响了法律的实施效果。从总体上看，新修改的《水污染防治法》仍然是主要规范企业行为、很少规范政府行为的法律，仅在第69条对政府行为笼统地提到“依法给予处分”。
　　
　　（四）面源污染问题
　　
　　面源污染在很多地方已经成为水体污染负荷的主要方面，但现行的立法还是以点源控制为主。新修订的《水污染防治法》尽管认识到这一点，将城镇生活污染、农业面源污染的防治作为重点内容之一（第三条），并专门用两节的内容来规范城镇污水集中处理和农村与农业面源污染的防治工作（第四章第三节、第四节，共八个条款），但由于资金和技术等多种因素的制约，城镇污水集中处理率依然不高，农业面源污染控制依然没有可操作性的办法与措施。
　　
　　《森林法》、《水土保持法》和《清洁生产促进法》也对可以在面源污染防治方面发挥作用，但由于缺乏强有力的激励机制，依靠传统的强制措施显然不能满足面源污染防治的需要。
　　
　　（五）生态补偿机制问题
　　
　　《水污染防治法》第七条首次对生态补偿作了规定：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。
　　
　　从这条的文字表述来看，生态补偿机制的建立显然是国家或中央政府的责任，并不涉及上下游用水单位或者政府之间的权利义务关系；或者说，该制度已经没有多少需要研究的问题，只剩下出台具体的实施办法，拿出资金用于相应地区的生态环境建设。实际上，生态环境补偿机制、特别是流域生态补偿机制并未建立，需要加快研究制定生态补偿条例。
　　
　　（六）跨行政区水污染纠纷、水事纠纷的处理问题
　　
　　《水法》第五十六条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”根据该条规定，协商不行的跨行政区域水事纠纷，可以由上一级人民政府裁决，这样解决比较及时有力，能有效解决水事纠纷久拖不决的问题。而新修改的《水污染防治法》第二十八条却规定，“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”根据该条规定，协商不行的跨行政区域水污染纠纷，上一级人民政府仍然只能对其采取协调方式，协商或协调的共同特点都建立纠纷双方自愿的基础上，这样很可能导致跨行政区域水污染纠纷“协商、协调无期”，水污染纠纷久拖不决的情况。目前我国存在大量、长期没有解决的跨行政区域水污染纠纷，《水污染防治法》这一软弱规定，是造成这种状况的一个重要原因。其实，跨行政区域的水事纠纷和水污染纠纷的处理方式完全可以统一、协调起来。
　　
　　（七）水事民事纠纷和水污染民事纠纷行政调解问题
　　
　　现行《水污染防治法》、《水法》有关水事民事纠纷和水污染民事纠纷行政调解的规定与我国其他有关调解民事纠纷的规定不协调。一般认为，国家环境保护部等行政主管部门是比街道委员会、居民委员会更高级别、更富权威的行政组织。目前我国现行有关法律政策已经明确规定由街道委员会、居民委员会的人民调解委员会达成的调解协议具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务、不得擅自变更或者解除调解协议，非经法院判决调解协议无效不得否认调解协议的法律效力，当事人可以提出出履行调解协议之诉和确认调解协议无效之诉，但在一般情况下法院应该确认依法达成的调解协议的法律效力。例如，根据《人民调解委员会组织条例》的规定，“人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行”（第九条）。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（2002年9月16日发布）已经明确，人民调解委员会达成的调解协议具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务、不得擅自变更或者解除调解协议，非经法院判决调解协议无效不得否认调解协议的法律效力，当事人可以提出出履行调解协议之诉和确认调解协议无效之诉，但在一般情况下法院应该确认依法达成的调解协议的法律效力。例如，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”（第一条）；“当事人一方向人民法院起诉，请求对方当事人履行调解协议的，人民法院应当受理。当事人一方向人民法院起诉，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理”（第二条）；“当事人一方起诉请求履行调解协议，对方当事人反驳的，有责任对反驳诉讼请求所依据的事实提供证据予以证明。当事人一方起诉请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，有责任对自己的诉讼请求所依据的事实提供证据予以证明。当事人一方以原纠纷向人民法院起诉，对方当事人以调解协议抗辩的，应当提供调解协议书”（第三条）；“具备下列条件的，调解协议有效：（一）当事人具有完全民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益”（第四条）。《人民调解工作若干规定》（司法部2002年9月26日发布）第五条强调：“根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”中共中央办公厅、国务院办公厅2002年9月24日转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》强调，“依法确认人民调解协议的法律效力”，“各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要认真贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。”根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭要切实加强和改进对人民调解委员会工作的指导。
　　
　　但是，现行《水法》和《水污染防治法》有关行政调解处理水事民事纠纷和水污染民事纠纷的规定，却无法保障行政调解的有效性。因为现行《水法》第57条和《水污染防治法》第86条仅规定，水事纠纷和“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷”，可以由有关行政主管部门调解，“调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼”；而没有明确行政调解的法律效力。据全国人大有关部门和国家环境保护部门的有关解释，这种调解结果（即通过行政调解达成的调解协议）没有法律效力，当事人可以不执行调解协议，当一方当事人不执行调解协议时，另一方当事人不能申请人民法院法院确认该调解协议的法律效力，不能申请人民法院执行该调解协议，而且当事人可以在没有推翻原行政调解协议的情况下就原纠纷向人民法院提起诉讼。上述规定及其解释，导致行政调解协议没有法律效力，实际上是否定或变相取消了行政调解。
　　
　　二、完善法律和相关制度的建议
　　
　　（一）立法方向的调整
　　
　　现在的水环境与水资源保护的立法以行政管制为主，在出现不能很好的实现既定的立法目的的情况下，修改的方向也是寻找新的行政管制手段，或者是强化已有的行政管制手段。结果是法律越来越多，法律越来越长，环境质量状况和环境守法状况似乎并没有成正比地改善。鉴于这样的情况，今后立法应有意识地向以下三个方向加以调整：
　　
　　第一，在完善行政赋权的同时，立法应更多地向行政问责调整。这一点已经在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》（国发〔2005〕39号）中被明确提出。决定第（十九）条指出：规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。不仅仅是要对执法部门加强执法行政监察，也要对政府责任的落实进行审核。这应当是当前立法改进的一个急所。
　　
　　第二，在完善相对人的义务的同时，立法应更多地向明确法律关系各方权利义务关系的方向调整。立法不应是仅简单地告诉规制对象应该或者不该做什么，更应该明确地界定与水环境、水资源相关的法律关系各方的法律权利与义务关系。换句话说，就是立法不应只注重行政法律关系的调整，还应该注重民事法律关系的调整，这样更有利于运用市场机制和司法途径来达到立法目的。
　　
　　第三，在完善行政执法程序建设的同时，向健全社会监督机制的方向调整。也就是通过信息公开等方式为公众参与创造条件，充分发挥市民社会和环境公益组织的作用。
　　
　　（二）几点具体的建议
　　
　　1、加快制定或修改相关法律法规
　　
　　适时清理与水环境、水资源保护有关的法律，对其中规定重复的部分进行整理；对授权不明确的部分，加以明确，确实无法明确的应建立协调机制。对矛盾和冲突的部分进行修正。
　　
　　对实施法律需要的配套法规，除了明确授权立法的主体外，还应该有时限要求，保证法律的及时真实地生效。目前急需修改2000年发布的《水污染防治法实施细则》和1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》；应加快制定有关重点水污染物排放总量控制的办法、水排污许可办法、城镇污水集中处理设施管理办法；在执行《水污染防治法》有关限期治理和代履行的规定方面，存在许多法律问题和实际问题，急需要制定有关限期治理和代履行的具体办法和法律制度。例如，由谁先行垫付有关代履行的费用？如果违法企业破产，谁承担因代履行而发生的费用？如果没有设立环境保护基金，大量的代履行费用从哪里支付？是否要求通过招标方式寻找代履行的治理企业等问题。
　　
　　地方性的配套立法应该着重于程序性的操作性规范，不应为了创新而超越立法权限或者与上位法不相协调。
　　
　　2、完善水环境、水资源管理体制，实现水资源综合管理
　　
　　按照流域进行综合管理是国际水环境与水资源管理的通行做法。水环境与水资源应该按照流域进行统一管理，水质与水量也要实现一体化管理。如何实现综合、统一和一体化呢？并不是说由一个机构来管，即使现在有些城市建立的水务局也没有将所有涉水的事物全部包揽，这也是不可能的。统一在同一个理念和规划下是要旨。为此，立法要做如下改进：
　　
　　——加强规划的协调统一和规划的权威性。只有规划统一协调了，各部门的努力才能形成合力，即使水质与水量分属不同的部门负责管理，也不会影响它们一体化。只有规划具有足够的权威了，才能统领全局，机构之间才能建立理性的持久合作关系，而不是靠个人魅力或者个人关系维持的感性的不可持续的合作关系。
　　
　　——建立部门联系会议或联合执法机制，解决因法律无法清晰授权的而产生的部门之间的职责交叉与重叠的问题。
　　
　　——整合现有流域管理机构，成立统一的流域管理委员会，该委员会应该由国务院相关部门（特别是水环境和水资源行政主管部门）和流域内相关地方政府组成，建立流域水环境和水资源委员会机制，由流域范围内所有利益相关方的代表共同参与，统一监督和综合协调处理有关的流域水环境与水资源保护问题。
　　
　　3、强化政府及执法部门的责任
　　
　　首先，明确中央与地方、上级与下级政府间的职责与权限，并建立政府首长问责制度。
　　
　　其次，明确执法部门的法律责任，尤其是建立健全对不作为或消极作为行为的责任追究制度。
　　
　　再次，建立公益诉讼制度，利用公众和司法力量加强对政府和执法部门的监督。
　　
　　4、进一步完善面源污染控制的途径与措施
　　
　　——修改《清洁生产促进法》或者出台循环经济方面的立法，明确具体的激励措施，鼓励农业的清洁生产。
　　
　　——加强《水土保持法》、《森林法》等法律在防止面源污染方面的功能，增加相应的法律规范。
　　
　　——进一步加强城市污水的集中处理，提高处理率，将城市污水集中处理率像节能减排任务一样，纳入政府及其负责人的业绩考试范畴。
　　
　　——建立针对特定污染物质的控制措施。比如氮、磷或者DDT等，从源头进行控制（生产、销售环节）。
　　
　　5、建立水环境、水资源保护的资金保障机制
　　
　　《水污染防治法》规定的生态补偿机制，实质就是一种资金保障机制。在水环境、水资源保护领域，不仅仅是饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的生态恢复与维持需要资金支持，其他所有事项无不需要资金保障，如上述控制面源污染的清洁生产激励机制，同样需要资金支持。生态补偿只不过是资金的使用方向问题。因此，与其说建立现在立法所规定的生态补偿机制，还不如说建立更广泛的资金保障机制。既然《水污染防治法》可以规定财政转移支付生态补偿资金，也可以在《环境保护法》中规定环境保护的资金直接与国民生产总值挂钩，纳入国家财政预算。
　　
　　6、明确流域内不同法律主体的权利、义务关系
　　
　　通过明确流域上下游、左右岸不同用水者的水权与环境权，让利益相关方通过市场途径来协调相互之间的权利义务关系，减少行政管制的成本，政府也能腾出手来管理那些更需要公权力发挥作用的事项。比如跨行政区的水质纠纷、跨行政区的水事纠纷，在权利明确的情况下，当事各方可以通过协商谈判、仲裁、诉讼、行政处理等各种途径解决，而不仅仅是依靠上级政府的行政协调或裁决。
　　
　　7、通过立法解决行政处理水事纠纷和水污染纠纷的有效性问题，充分发挥行政调解民事环境资源纠纷的作用
　　
　　法律的一项重要功能是定争止纷，实施水法和水污染防治法的一项重要作用是有效处理和化解水事纠纷和水污染纠纷，而行政处理（调解）则是处理水事纠纷和水污染纠纷的一种重要方式。目前我国存在大量水事纠纷和水污染纠纷，能否依法有效处理这些纠纷是验证水法和水污染防治法的有效性的重要标志。但是，现行《水法》和《水污染防治法》有关行政调解处理水事民事纠纷和水污染民事纠纷的规定，却无法保障行政调解的有效性。建议通过修改《水污染防治法》和《水法》，“依法确认人民调解协议的法律效力”，明确规定，政府及其有关行政主管部门经过行政调解由纠纷当事人达成的行政调解协议具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务、不得擅自变更或者解除调解协议，非经法院判决调解协议无效不得否认调解协议的法律效力；有关人民法院对在环境保护行政主管部门主持下达成的行政调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。


【作者简介】
李广兵，男，武汉大学环境法研究所副教授，中国法学会环境资源法学研究会副秘书长；蔡守秋，男，武汉大学教授、博士生导师，中国法学会环境资源法学研究会会长。



【注释】
本文是蔡守秋、李广兵于2008年7月，根据湖北省人民代表大会城乡建设与环境资源保护委员会《关于对水环境水资源保护相关法律法规进行评估的函》（鄂人城环函[2008]2号），向湖北省人大城乡建设与环境资源委员会提供的评估报告。