土地行政案件司法审查问题初探

　　我国从去年开始已成为WTO正式成员，从WTO规则来看，主要是规范成员国的政府行为。其中重要的一条就是要求成员国在司法上必须有独立的行政救济机构和完整的行政救济程序。WTO规则还规定，在进入争端解决机制之前必须穷尽当地救济机制。行政诉讼是我国行政救济的重要途径。在行政诉讼中人民法院正确行使司法审查权，要争取把争端解决在国内，避免争端国际化是人民法院的一项重要工作。

　　人民法院受理的行政案件中，土南行政案件一直占有很大的比例。2001年海南中院审理的行政案件共有107件，其中土地行政案件就有51宗，占49??5％。因此，针对土地行政案件的特点，研究审理土地行政案件一些规律性的东西，对做好行政审判工作是十分必要的。

　　土地行政案件的司法审查，是对政府及其土地管理部门在土地管理过程中所作出的具体行政行为的合法性进行审查。笔者概括为事实审、法律审和程序审。

　　一、事实审：对行政机关的主要证据是否确实、充分进行审查。

　　土地行政案件的证据审查，主要有两个问题，一是土地确权案件证据的收集、审查和判断；二是正确处理被告举证与法院取证的关系。

　　（一）关于1980年以前土地确权案件证据的收集、审查和判断。

　　解放后，我国对农村土地的确权历经四个阶段性：土改、合作化、1962年“四固定”和1981年确权发证。在审判实践中，被诉具体行政行为的依据和当事人主张权属的证据大都是1953年土地确权时颁发的《土地房产所有证》和1962年“四固定”时期的材料。因此，这两类证据应成为司法审查的重点。

　　对于1953年土改确权时颁发的《土地房产所有证》，若经核对证实争议地在登记范围内，则确认其土地所有权。但要掌握好两个原则：一，土地证的四至界限与实地面积不一致的，以四至为准，二，四至不清楚而面积准确的，根据面积数量确定土地权属界限。

　　1962年，国家对农村的土地、牲畜、耕垦、劳动力进行“四固定”，按居地原则对土地进行调整，归就近生产队集体所有。现在政府土地确权时一般以“四固定”为准，其效力优先于土改时的土地证。但是“四固定”没有法定的确权证书，因此法院在审查证据时主要是听取证人证言，并考察田亩造册、交粮纳税和土地经营管理等情况，进行综合分析判断。

　　（二）正确处理被告举证和法院调查取证的关系。

　　审理土地行政案件，在强调被告举证的同时，法院也应当进行调查取证。土地作为一种不动产，有其特定的方位、面积、附属物以及相邻关系等，根据这些特点，仅在庭审中举证、质证是不够的，法官应当到现场去调查、勘查、取证。

　　二、法律审：对行政机关是否正确适用法律进行审查。

　　（一）土地确权案件的司法审查。

　　在我省的土地行政案件中，有一半是土地确权案件或是与确权有关的案件。由于建国后很长一段时间里，国家对土地的确权基本上无法可依，这给现在的审判工作带来一定的难度。我国实行的是土地公有制，即国家所有和农民集体所有。如何正确界定这两类土地权属是审理土地行政案件时经常遇到的问题。

　　我国《宪法》和《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。可见农村和城市郊区的土地原则上属于农民集体所有，但对农村中的国有土地法律又有这样一些规定，《宪法》第10条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草皮、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草皮、荒地、滩涂除外。”原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》?熞韵录虺啤豆娑ā罚牭?19条也规定：“土地改革时分给农民并颁发了所有权证的土地属于农民集体所有土地；实施《农村人民公社条例修正草案》?熞韵录虺啤读?十条》?犑比范ㄎ?集体所有的土地，属于农民集体所有。依照第二十条规定属于国家所有的除外。”根据这些规定，农村和城市郊外的土地除了上述规定的这两种情况属于集体所有外，应属于国家所有。因此，在这个问题存在法律冲突。从海南地方法规来看，《海南省确定土地权属若干规定》第7条规定：“下列土地属于集体所有，但依照本规定属于国家所有的除外：（一）土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的和1962年9月27日《六十条》中确定为集体所有的土地；（二）农民自留地、自留山、农村居民的宅基地；（三）自《六十条》公布以前，农民集体经济组织一直使用至今的土地；?熕模犜谂┟窦?体经济组织界限范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现仍在继续使用的土地及期间的零星荒地；……”海南省政府的《规定》第三、四项情形，充分体现了《宪法》和《土地管理法》关于农村和城市郊区的土地原则上属于农民集体所有的基本精神。因此，笔者认为，在审理土地确权行政案件时，应参照海南省的《规定》处理。[page]

　　（二）土地行政越权案件的司法审查。

　　行政机关及其工作人员在执行职务时，必须在法律授权范围内进行，超出了法律授予的职权，就是越权。《行政诉讼法》第54条规定，越权行为实质上是一种违法行为，不论行政机关行使该行为的动机、目的是否正确，只要超出法定职权，即构成超越职权。

　　案例：定安县政府作出《关于龙塘镇龙塘居委会第一经济社与平塘村委会彬彩塘第三经济社土地权属纠纷的处理决定》，主要内容：1、168??385平方米纠纷土地归龙塘村委会第一经济社集体所有；2、彬彩塘第三经济社村民李太童、李太球在纠纷地上所建房屋，须于2001年8月5日前自行拆除并清理场地，把土地退还给龙塘居委会第一经济社。李太童、李太球不服，向法院提起行政诉讼。法院经过审查，认定被告定安县人民政府第二项决定越权。理由根据《土地管理法》第76条规定，非法占用土地，应由县级以上人民政府的土地行政主管部门责令退还。对非法占用土地建房的处理权不属于人民政府，定安县人民政府上述行为超越了级别管辖权。

　　有关土地管理权限，目前争议较大的是乡级人民政府在处理土地权属上的权限问题。在审判实践中有两种意见。一种认为乡镇政府有权处理一方或双方当事人为个人的土地权属纠纷。理由是《土地管理法》第16条规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级镇政府或者县级以上人民政府处理；另一种认为乡政府无权确认土地权属，因此也无权处理权属纠纷。理由是根据《土地管理法》第11条规定，县级或县级以上人民政府对土地权进行登记造册，核发证书，确定权属。《海南省经济特区土地管理条例》第9条第3款规定：“土地所有权和使用争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府决定其归属。”笔者倾向第一种意见，虽然《土地管理法》规定，土地确权的权限在县级以上人民政府，乡级政府无此权限，但从实践来看，乡级人民政府则更加了解土地权属的具体情况，它处理此类纠纷更加方便当事人。

　　（三）对行政不作为案件的司法审查。

　　行政不作为也叫不履行法定职责，是指行政机关及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期不为的行为。依《土地管理法》第5条规定，县级以上人民政府土地管理部门负责土地管理和监督工作。因此，土地管理部门负有两项法定职责，即土地管理和土地监督。不履行这两项法定职责，即构成行政不作为。我们从下面案件入手研究此类案件。

　　案例：

　　2001年7月11日，原告王仁厚向被告海南省国土厅递交《法律意见书》，请求确认琼山市政府批准永兴镇人民政府的征地行为违法，并请求责令退还土地。省国土厅对此不予答复，王仁厚遂提起诉讼，法院的判决认为；任何单位和个人都有权对违反土地管理法的行为进行检举和控告。对违法行为进行监督检查，是土地管理部门的法定职责，应对有关的检举和控告予以答复，并依法查处违法行为，否则将构成行政不作为。

　　三、程序审：对政府及土地管理机关在土地管理过程中及所作出的具体行政行为是否符合法定程序进行审查。

　　行政程序，是指行政机关实施行政行为的步骤、顺序、形式、时限和方式。根据有关法律规定，结合土地行政案件的特点，笔者认为在程序审方面应从下面三个方面审查：

　　（一）回避制度。依原国家土地管理局发布的《土地权属争议处理暂行办法》第17条规定，土地管理部门受理当事人的土地确权申请后，应当指定承办人员，当事人认为承办人与案件处理有利害关系的，有权要求承办人回避。若行政机关没有将案件的承办人告知相对人，则实际上剥夺了相对人的知情权和请求回避权，违反了法定程序。

　　（二）参与权和知情权。根据《土地权属争议处理暂行办法》第19条及《海南省确定土地权属若干规定》第15条规定，土地管理部门在实地调查时，应当通知当事人及有关人员到场指界，否则等于剥夺了当事人的参与权和知情权，也是程序违法。[page]

　　（三）先行调解原则。根据《土地管理法》第16条第2款规定，土地权属纠纷由乡级或县级人民政府处理。人民政府收到土地争议案件后，一般应根据《土地权属争议处理暂行办法》第24条和《海南处理土地权属若干规定》第25条规定，先对争议双方当事人进行调解，调解不成的，才进行行政裁决。

　　以上关于行政机关处理土地争议时应遵循的程序规定，在司法审查中，是否应作为撤销具体行政行为的依据，笔者认为不能一概而论，应依个案情况而定。如果行政机关违反法定强制性程序，则必须撤销该具体行政行为。