需要干预经济关系论

　　内容提要：需要干预经济关系论基于对市场缺陷的动态性、干预成本的不可避免、政府失灵的普遍存在以及法治的功能局限的认识，科学地界定了国家干预的范围，确立了干预者和被干预者之间的双向互动制衡关系，因而蕴含了均衡干预、有效干预、经济民主、被干预者对干预者的干预以及经济法权威的价值理念。在实践中，需要干预经济关系论有助于确定国家与市场的职能边界，有助于克服制度僵化，及时进行制度变迁，有助于促进政府体制改革，克服国家完全理性假设。

　　经济法学在产生和发展的过程中，曾经产生了诸多学说，其中较有影响的是：经济行政法论、需要干预经济关系论、经济协调关系论、宏观调控经济关系论、行政隶属性经济关系论、国家经济管理关系论等。需要干预经济关系论[1]认为：“经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的调整需要由国家干预的具有全局性和社会公共性的经济关系的法律规范的总称。简而言之，经济法是调整需要由国家干预的经济关系法律规范的总称。”[2]从字面上考察，该理论的特殊之处在于：（1）多了“需要”两字，（2）运用市场缺陷理论导入干预。也正因如此，有学者对需要干预经济关系论（以下简称需要干预论）提出了一些批评，认为多了需要两字，一则导致概念模糊，二则导致国家过度干预。事实上，正因为有准确的切入点导入干预并运用需要两字加以配合，才体现了该理论的独特价值。以下分述之。

　　一、需要干预论的经济学和社会学基础及对干预范围的界定

　　计划与市场是两种不同的资源配置形式。纯粹的计划体制由于缺乏运行的动力及决策信息的不足而呈现出相对较低的效率；而市场则利用经济人对自身利益的追求进行基本的制度建构，因此拥有强大的运行动力及更优的信息流向。在现有生产力条件下，市场比计划更合乎人的本性，更能激励市场主体创造财富，更具有信息优势，因而能产生更高的效率。因此，在近几百年来，市场逐渐开始成为世界各国的主要资源配置形式。但市场并不是一种最优而是一种次优的资源配置形式，市场在运行过程中也存在较多的非效率。现代经济学认为，市场要实现理想的效率有相当严格的前提条件，即经济信息完全和对称、市场完全竞争、规模报酬不变或递减、人的完全理性、无外部性、交易费用为零等。这些前提条件在现实中不可能完全被满足，市场因此存在一些缺陷。[3]市场缺陷（market defect）使市场运行的结果呈现出明显的配置上的非效率和分配上的非公平性。为了达到市场均衡，使资源处于公平分配状态的帕累托最优配置，市场试图对内在缺陷进行克服，但无能为力，[4]进而对外力介入产生需求，国家因此以其特有的优势成为介入主体趁需而入进行干预，市场体制下的经济法由此产生。简言之，市场缺陷产生市场失灵，市场失灵产生干预需求，干预需求产生干预供给。而干预供给的法律形式则是经济法。需要干预论指出经济法是为了克服市场缺陷而对需要由国家干预的经济关系进行干预的法律，这说明需要干预论的经济前提是市场经济。需要干预论视野中的经济法是市场体制下国家对市场进行干预以使市场获得更高效率的法律形式。之所以借助“需要”一词来界定市场与国家之间的边界，正是考虑了市场与国家自身的因素及其相互之间存在的复杂关系。

　　（一） 市场缺陷的动态性及多类性

　　经济法产生于市场对外力干预之需求，而这种市场对外力干预之需求之内容在不同时期有相当大的差异，其主要原因在于产生这种干预需求的基础在不同时期具有质和量的差异性，而这种差异主要表现为市场缺陷在各个时期的不同表征。从历史上看，从资本主义第一次经济危机（1825年发生于英国）到20世纪末的170年间，引发经济问题的机理具有相当差异，具体而言：[page]

　　1.市场缺陷的各种形式的出现具有逐步性、阶段性。市场缺陷内在于市场制度，但并不说明市场经济一确立，所有的市场缺陷全部暴露无遗。相反，市场缺陷是随着市场经济的产生和发展而逐步显现的，因市场缺陷而导致的市场失灵是随着市场结构、市场规模及市场的成熟度的变化而逐渐凸显的。如市场经济中存在着规模报酬递增规律，规模报酬递增是导致垄断的经济原因，但并不是说存在规模报酬递增，就必然立即产生垄断。这中间有一个相当长的时间差。从历史上看，垄断直到19世纪70年代才大规模出现，而资本主义国家直到19世纪90年代才开始对其进行干预。在资本主义进程中，经历了重商主义时期、自由竞争时期、垄断时期三个阶段，垄断阶段又有一般垄断和国家垄断两个时期。每个时期，国家干预的目标、方式、内容在质和量上存在着差异。如在资本主义初期，为了加速资本原始积累，尽快确立资本主义市场体系，资本主义国家在土地、劳资关系、对外贸易等方面进行大范围干预，其中对土地问题的干预带有浓厚的暴力色彩，如英国议会于1801年通过的《统一圈地法》；在自由竞争时期，由于受亚当。斯密理论的影响，认为市场能实现自我均衡，并认为经济人对个人利益的追求和实现必然导致公共利益的实现，因此，国家只承担国防、保护私人财产和人身安全的责任，国家对经济生活几乎不干预，在当时，对经济生活干预最少的政府被认为是最好的政府；在垄断时期，国家又走上了干预之路，尤其从20世纪30年代以来，各发达资本主义国家对市场进行了大规模、全方位干预，经济生活的各个层面大多都带有国家干预的烙印，但从60年代末开始，由于“滞胀”现象的存在，各国家放弃对经济生活全面、过多、过细的干预，开始寻求对市场的适度干预，到90年代，由于新的经济问题的出现，各国家放弃了有限干预原则，对经济生活进行了规模较大、程度较深的干预。由此可见，不同区域、不同时期的市场失灵的类型会有差异，而不同市场失灵类型会要求国家不同的干预方式和手段。

　　2.市场缺陷的多类性。市场失灵在微观上表现为某种产品的供求失衡，中观上表现为区域经济或产业结构的失衡，宏观上表现为总供给和总需求的失衡。有学者还把市场缺陷分为市场固有的缺陷、由政府干预导致的市场缺陷以及市场发育不良或产权关系不明造成的缺陷。[5]也有学者把市场缺陷分为理想条件下的市场缺陷、正常偏离理想条件下的市场缺陷以及非正常偏离理想条件下的市场缺陷。[6]其中，非正常偏离理想条件下的市场缺陷主要是指由于市场自身不完善、市场发育不良等市场内在因素的存在使市场功能弱化或市场失灵。对这类市场缺陷只能通过加速市场自身建设来消除，国家不应直接对市场主体进行干预。单纯由政府干预导致的市场缺陷只能通过取消干预来克服。只有市场固有的缺陷或正常偏离理想条件下的市场缺陷才可能通过国家干预加以消除。

　　3. 市场出现失灵后，国家对其进行干预，国家在干预过程中，低效干预、无效干预甚至负效率干预是常态，而最有效干预则是偶然；此外国家常常对市场进行过度干预。这类干预会导致“派生的外部性”（derived externalities），[7]即可能会发生由于国家的干预政策而引起的一系列副作用，而这些副作用同干预政策并没有直接的因果联系。“国家的过分干预，往往还会促使国家急功近利，把一些‘反危机措施’，用来对待日常的经济问题，其结果反而引起更加严重的‘综合症’”。[8]此类由于国家干预而导致经济问题复杂化已经不是简单的市场缺陷问题，它往往会对市场和国家的关系问题提出新的课题。

　　（二） 干预范围界定的复杂性及需要干预论的回应

　　经济法是形成市场秩序和提升市场效率的工具，没有经济法，则市场秩序不能确立，市场效率不能达到理想之状态。但在强调“法治至上”的今天，我们也必须看到法治的能力界限，法治并不能解决一切问题，如果一味地强调法治，则有可能导致法治的异化，最终走向法治的反面。经济法对市场的规制也必须有一个界限。凡是市场能有效运行之处，就没有经济法存在之空间；凡是有经济法不能克服市场缺陷之情形，就没有经济法运作之余地；凡是存在经济法克服市场缺陷不经济之情形，也没有经济法存在之必要。经济法如果超越了这些界限，则社会上将会只多一些法律而少一些秩序和效率。需要干预论从三方面界定了国家干预的范围，其一，市场失灵的范围就是国家干预的范围，市场失灵决定了国家运作的空间范围；其二，并不是所有的市场失灵都可由国家干预，当干预成本过高或干预能力过弱时，国家对市场的干预范围就要受到限制；其三，与法治手段相比，道德也有克服市场失灵的优势，在一定范围内，法治不能替代道德。[page]

　　1.干预成本的不可避免。国家干预存在着干预成本，这种成本是市场被干预后获得效率的资源代价。干预成本主要包括立法成本、执法成本和市场主体遵守法律的成本。在国家干预进程中，当干预成本大于干预效益时，干预是不经济的，是与市场经济追求效率的原则相悖的，故是不必要的。经济学家樊纲认为：在存在外部效应的场合，政府进行干预的唯一理由，仅在于假如它消除一种外部效应所需的管理成本，不仅小于私人之间所需的交易成本，而且小于干预之后所获得的社会收益。一般地说，任何一种解决问题的办法都是要花成本的，究竟采取哪种办法，部是应该取决于成本之间的比较和成本与收益的比较，从这个意义上说，政府干预并不是绝对的有益，也不是绝对的无益，一切都取决于具体条件下的损益分析。[9]法国的经济法学家阿莱克西。雅克曼从法律的角度观察了这一现象，他认为，“承认消灭经济运转中的缺陷意味着在制订和实施法律方面付出代价。这时应该得到法律规则通过减少或消灭缺陷所提供的净利，即法律规则带来的预期全部收益和预期全部费用之差。只有在集体获得的净利大于（或等于）在别处利用法律耗费的那些资金所获得的净利时，重视效率才会要求运用法律规则，”[10]否则，根本没有法律运作的余地。总之，市场缺陷只是国家干预的必要条件而非充分条件，国家干预只具有修复市场失衡、使市场均衡的可能性，而非必然性，并不是所有的市场失灵问题都可以由国家干预，当国家干预不经济时，国家干预成为不必要。至于国家干预是否不经济则可运用成本？效益分析法得出。需要干预论中“需要”两字充分反映了此一事实。

　　2.政府失灵的普遍存在。政府作为市场的干预主体除了追求公共利益以外，应该没有自己的特有的偏好。但现实中的政府行为与公共利益并不是强相关的，政府并不过多地实现公共利益，而有可能过度地关注自身的偏好。“在政府中，一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，建立各种独立王国，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。”[11]政府虽然是为实现公共利益而存在，但由于组成政府的自然人是经济人，他们也会追求自身利益的最大化，所以政府也就摆脱不了经济人的特性（只不过由于制度的约束，这种特性并没有市场中的经济人那么明显）政府失灵（government failure）由此而产生。政府失灵主要表现有：政府作为一种自然垄断组织而导致的低效率；政府作一种官僚机构而在公共产品即干预的法的供给方面容易产生X—非效率；由于利益集团等因素的存在，使政府过程存在不可克服的内在缺陷，使政府成为“被俘获”（captured government）的政府，导致政府提供的公共产品（即经济法）不能反映市场的总体偏好；由于决策信息的不完全性和公共利益的不确定性导致的政府决策失误；政府固有的没有利润观念、不受产权约束及追求预算最大化和规模最大化的缺陷等。政府失灵理论说明为了克服市场缺陷，政府是必然的干预主体，但不是最优的干预主体。换言之，政府存在着自身的能力边界，不能克服所有的市场缺陷，在某种情形之下，反而会使问题更复杂、更棘手。这一点，英国经济学家亨利。西格维克就已作过一个很好的阐述，他说：“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的，因为在任何特别的情况中，后者的不可避免的弊端都可能比私人缺点显得更加糟糕”。[12]对此，诺斯说得更为直接，他认为，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[13]在美国，如果将政府救济款总金额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半至两倍，从理论上讲，美国的贫困现象早已不复存在，可事实上，美国的贫困阶层仍然存在，因为能分配给贫困者的救济金所剩无几，大部分救济金被在福利机关的高薪门客挥霍掉。罗马市政府救济机构的行政管理“维持费”则占全部救济款的60%.[14]政府失灵的存在使完全理性人的假设成为过去，传统经济法理论以政府的完全理性（absolute rationality）和能力无限作为立论基础。“完全理性是指‘人类具有至上的地位，因此，凭借个人理性，个人可以知道并能根据社会成员的偏好而考虑到建构社会制度所必需的境况的所有细节。’由于对人类理性的充分崇奉和仰赖，传统经济法认为由一批具备完全理性的人为精英所组成的政府是可以无所不能的，而这无所不能的政府是有能力左右社会发展的过去、现在和未来”，[15]需要干预论正是认识到政府理性有限性、政府失灵的普遍性，特意运用“需要”两字，确立了政府和市场的各自的运作范围，即需要由政府介入的，政府才能介入；不需要政府介入的，政府不得介入，而决定是否需要介入的标准是效率（efficiency）或公平（equality）。[16]需要干预论也因此将经济效率和经济公平作为经济法两个重要的基本原则。[17][page]

　　3.道德在克服市场失灵中的优势及经济法的功能界限。市场的运行需要与之相适应的强有力的道德框架和有理性的政府干预来支撑，单一的市场体系及政府干预并不能确保市场获得最高效率。诺斯认为，一个有效率的自由市场制度除了需要一个有效的产权和法律制度相配合之外，还需要在诚实、正直、合作、公平、正义等方面有良好道德的人去操作这个市场。[18]“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，[19]很显然，市场有效运行的基础一方面是法律，另一方面是道德，两者形成互补态势，缺一不可。在目前合作精神和道德规范走下坡路而巨型政府对市场进行广泛干预的情势下，道德规范在克服市场失灵方面有一定的空间。因为道德与法律有着不同的作用机理和功能，它们在一定程度上互为优缺点。法律是一种外在性规范，而道德是一种已被内部化的规范；法律规范不可能也不应该覆盖人的行为的方方面面，而道德则可能影响人的所有行为；法律着重于抑制人的非理性，而道德则更多地倾向于激发人的理性；法律依靠强制性命令而运作，道德则依靠内心服从而运作；法律的实施存在着被抗拒的可能，而道德则会被主动遵循；法律的预期目标的实现是以高额监督成本和执行成本为代价的，而道德对秩序和效率的贡献则是无代价的。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[20]对于法律的功能局限和道德的特殊功能，孔子在两千多年前就已经作了精僻的阐述。鉴于此，我们应该正视经济法的功能局限，重视道德等伦理规范在克服市场失灵中的特殊功能。当法律缺乏道德基础时，其作用力会极其有限，虽然也可以依赖国家的强制力来实施，但成本相当高昂，还会严重侵损民众的福利；而道德伦理是一种内部化的规范，它主要利用传统文化沉淀中的善恶标准而非强制力来调整人的行为，从而在一定程度上实现人的行为交往的规范化和经济运行的有序化，因此道德可以降低政府的制裁和监督费用，降低法律的运作成本，从而促进了克服市场失灵的法律的实施。我国目前正处于道德重建的进程中，这将使法律和道德在克服市场失灵方面的深度和广度处于不断变化这中，因此使干预范围的确定变得相当复杂而具有动态性。

　　概言之，由于市场缺陷出现的逐步性、阶段性、市场缺陷的相对性以及不同性质的市场缺陷的存在，导致在不同时期市场对国家干预的需求在质和量上有差异；又由于干预成本、干预能力及经济法的功能局限等因素使干预的范围不可能一成不变。“国家需要干预的经济关系的范围并不是固定不变的，有时可能广一些，有时可能窄一些，使用需要一字，正好是为了使经济法适应可能不断变化的经济情势的需要。”[21] “需要干预”这个概念的动态性反映了经济关系的动态发展及干预环境的复杂性，这有助于我们动态地把握市场和国家的职能边界，最终达到国家和市场之间的和谐。

　　二、需要干预论价值之规范分析

　　需要干预论基于市场缺陷理论并基于市场及其主体的干预需求而揭示了经济法的产生过程，并把经济法的调整对象与功能结合起来对经济法进行了阐述。这使需要干预论具有内在的独特价值。

　　（一）需要干预论内含均衡干预（equilibrium intervention）、有效干预理念。

　　需要干预论以需求为切入点，导入干预，并进一步导出市场的干预需求（demand）和国家的干预供给（supply）相均衡。这种均衡又称为非市场均衡。它要求国家干预的供给量与市场对干预的需求量相一致。进言之，市场缺陷导致市场产生外力干预需求，而国家的干预只能严格限定在这种需求的范围内，否则就会导致干预的不均衡，这种不均衡主要表现为干预供给大于干预需求（即过度干预）和干预供给小于干预需求（即干预不足），两者都会偏离非市场均衡的均衡点，都会导致市场运行的低效率。由此可见，需要干预论中所述“干预”是一种处于非市场均衡的均衡点的最适度干预。这种处于均衡点的最适度干预是建立良好市场秩序所必须的，是国家和市场良好关系的表现，事实上，“秩序并非是一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。”[22]就市场良好秩序而言，国家干预并非必然导致良好市场秩序，只有处于均衡点的最适度干预才使之成为可能，而这种处于均衡点的最适度干预的存在首先要求国家应该顺应市场内部的运行规律，主动寻求与市场需求的均衡。俄罗斯总统普京在推行经济体制改革过程中，一直认为，“在确定国家调控体系的规模和机制时，应遵循这样的原则：‘需要国家调控的地方，就要有国家调控；需要自由的地方，就要有自由。’”[23]这里，“需要”一词的两次使用，充分揭示了干预的均衡性。[page]

　　需要干预论还内含有效干预理念。由于市场存在缺陷而导致了市场不均衡，而这种不均衡直接表现为社会的总效用函数无法达到最大值。为了克服这种不均衡，需要国家通过干预而使其回复到均衡点，于是产生如下等式：市场不均衡+非市场均衡=市场均衡。从上述等式我们可以看出，非市场均衡作用于不均衡市场后达到市场均衡，最终使社会总效用函数达到最大值。进一步地说，由于市场缺陷导致市场不均衡而使经济呈现明显的低效率，使国家干预成为可能，而这种干预首先必须是均衡干预，因为这是市场首先所要求的；同时这种干预也必须是最有效干预。这是市场对国家干预的最终要求。在这里，市场的不均衡通过国家的最适度和最有效的干预后而达到均衡，这种均衡是国家对失衡市场进行修复的结果，而这种结果意味着国家干预的有效性。这种有效性表明。“经济法所能作的一切，都必须把提高经济效益作为自己的出发点和归宿。”[24]需要干预论认为经济法是国家为了克服市场缺陷而制定的调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称。从这个定义里，我们可以发现上述等式的存在，即“市场缺陷”指等式中的市场不均衡，因为市场缺陷必然导致市场不均衡：“需要由国家干预”指等式中的非市场均衡，因为在需要干预论里，国家的干预是一种均衡干预，这种均衡是市场的干预需求和国家的干预供给的均衡。后者作用于前者而达到市场的均衡。

　　（二）需要干预论内含被干预者对干预者进行干预的理念。

　　在我国，关于经济法的定义较多地从国家干预入手，很少提到市场的干预需求，这只说明了国家干预这种表象，没有深入到国家干预的深层次本质及经济法本应研究的国家与市场的关系。而在需要干预论中，既出现了“需要”一词，又出现了“干预”（供给）一词，这已不仅仅是文字的问题，这涉及到对经济法本质的认识问题。“单纯干预论”[25]只指出了国家的单向干预，因其单向性，不会内含供给与需求的均衡及被干预者对干预者的干预的经济法理念，而需要干预论由需求导入供给并导出非市场均衡，因此，与单纯干预论不同的是，需要干预论中的市场与国家间存在双向互动制衡关系，国家干预市场，市场也干预国家，这与经济法的产生历史和现实相符。邓正来先生认为：“中国市民社会与国家的良性互动乃是二者间的一种双向适度的制衡关系，透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。”[26]这里所说的“双向适度制衡关系”反映到经济法中当然包括被干预者对干预者的干预。事实上，抑制国家过度干预、负效干预的最终力量不是经济法，经济法只是一种形式、一种载体；也不是国家本身，因为国家作为一种自然性垄断组织，没有外在的强大压力，根本不会盟生如此之念头；而是市场[27].市场对国家的干预有两种情形：

　　1.一般意义上的经济基础决定上层建筑之情形。

　　2.经济法中的特殊情形。从经济法产生看，市场对干预的需求导致国家介入私的部门，国家据此获得相当多的原属于私权的权力、权利，国家取得权力的最终依据在于市场的授权，市场对国家授权的同时，为了使市场的不均衡达到均衡和最大限度地保障私权，需要对获得新的权力者进行干预，以达到以下两个目的：

　　（1）使国家具备均衡干预、有效干预的能力。市场最关心的是国家对市场不均衡的修复能力，而国家的这种能力正是在市场的强大压力下通过自身改良逐步获得的，这种改良主要包括政府职能的合理化、组织体制的优良化及政府过程的民主化，还包括立法机构和立法程序的优化，使国家干预的法能够准确反映市场的总体需求。

　　（2）防止滥用权力。市场由于自身缺陷无法自行克服而无奈让出部分私的权力给国家。为了最大限度保障私权，有必要对国家的权力进行控制。“只有控制政府的权力，使之处于法律结构之下，政府才不至于扭曲市场、破坏市场秩序”，[28]侵犯私权。事实上，伴随作为国家权能增长突出表现的行政权之膨胀，（市民社会）对行政权的控制在不同于传统的方式、力度方面也在不断强劲发展。[29]从历史上看，国家权力的大幅度膨胀发生过二次，第一次发生在国家产生之初，第二次发生在资本主义经济危机普遍爆发之时。对第一次权力膨胀，国民无能力对抗；但第二次权力膨胀之时，由于诸多国家处于民主政体，在国家权力膨胀之时，民众对其进行法律控制成为可能，这种控制当然是为了防止国家异化，防止国家成为市场和市场主体的对立物。现在如果不对国家权力进行有效的法律约束，处于市场和市场主体对立面的异化的国家的存在，将“不仅严重侵损法治，而且在贬损法治思想的同时还会严重削弱（私的主体）对专制政府复兴的抵御力。”[30][page]

　　（三）需要干预论内含经济民主理念

　　需要干预论与单纯干预论的根本区别主要有二：（1）需要干预论动态地界定了国家干预的范围。（2）强调国家对市场的尊重，及市场相对于国家的非附属地位。如前所述，需要干预论中国家与市场的关系是一种双向互动制衡关系，国家干预只是一种手段，其目的是为了使不均衡的市场达到均衡。所以，国家在选择干预手段、确定干预方式、确定干预强度时，必须考虑到市场的需求，必须体现合意而非单方强制，并且以是否符合需求作为干预是否成功的标准。国家的干预权必须谨慎使用，必须尊重市场价值，任何“背离市场价值的干预，只能导致回到过去那种事实上证明行不通的高度集中的体制上去，因为干预是为了更好、更健康地发挥市场机制的作用。”[31]换言之，“国家发挥作用的机理须与市场逻辑所规定的市场经济内在法则相吻合。”[32]同时，市场主体有权以各种形式参与政府过程。而政府过程反映市场需求以及市场主体参与政府过程是经济法中经济民主原则的基本内容所在，由于单纯干预论强调政府干预的单向性，故无法内含经济民主的理念。

　　（四）需要干预论内含经济法权威理念。

　　经济法权威主要指经济法立法应处于最高立法层次并且在执行上应高于行政机关。经济法的本质是国家干预。国家干预是一种权力重新分配的过程，市场主体丧失某些权力、权利，而国家获得了一些新的权力。换言之，市场对国家修复市场失衡的期望是以市场丧失某些权利或权力为代价的，国家获得新的权力后，市场所关心的主要是国家如何使用这些权力，即国家干预的法从何而出？由谁来实施这些法或政策？这些问题会直接影响到国家对市场失衡的修复程度和对市场私的权利的保护程度。

　　国家干预的法从何而出？市场的力量必然要求国家干预的法应该是最高层次立法，因为民选的立法机关最能反映民意，反映市场需求，保障市场主体私的权利。如税收法定主义和公共选择理论中的宪制经济学即能说明此问题。从立法史考察，税收法定主义正是基于政府税收对私的主体的财产权的侵蚀而产生的，为了限制政府对私权的无限侵蚀，私的主体通过特定形式赋予税法以最高立法机关立法的地位，所以，目前主要发达国家的税法都是议会立法。而公共选择理论中的宪制经济理论则从制定国家干预的法的规则层次上来确保国家干预的法反映市场需求，保障市场主体私的权利。布坎南认为，只要制订经济政策的过程或约束规则能促进显示出来的个人偏好转化成可观察的政治结果，只要过程或规则是人们一致同意的，这样制订出来的经济政策就是可取的。[33]公共选择理论一贯认为，国家干预的成功与否取决于制度变迁与宪法变迁，尤其是应该有合理的宪法规则约束国家干预法的制定。

　　由谁来实施这些法或政策？由于经济法的执行主要依赖于行政机关，行政机关虽然只是一个执行主体，但有可能破坏依据宪法规则制定出来的干预法，所以应该使经济法高于行政机关，为了实现此目的，“对政府活动或政治过程加以根本性的有效宪法约束，极为必要”。[34]为此，应该成立宪制政府。作为宪制政府的行政机关应该忠实执行依据宪法规则制定出来的干预法，不受地方利益、部门利益、行业利益的干扰。同时对行政机关限制自由裁量权，以体现形式法治主义。“因为政府一方的自由裁量权必然意味着公民一方法律自由无法得到保障”，[35]市场需求不能正确得到反映。

　　经济法的权威来源于何处？从形式上看，来源于最高立法机关的立法，实质上来源于市场。如上所述，市场主体主动放弃部分私权而让与国家，为了使国家最有效地行使此权力同时又不滥用，市场对国家进行潜移默化、循序渐进的干预的同时，以市场的力量通过特定程序赋予了经济法以权威性。这是市场主体基于对自身利益最大化的关注，又是经济民主的终极体现。单纯干预论单纯从国家干预角度出发阐述经济法，国家对市场具有单向支配力，故不可能内含经济法权威性的理念。而需要干预论由需求而导入干预，强调国家干预源于市场对干预的需求，强调一切从需求出发，强调市场与国家关系的双向性，故内含了市场对国家干预市场的法律形式？经济法的权威性的要求和期盼。[page]

　　（五）“干预”一词的采用比“协调”、“调控”、“管理”等词的采用具有更多的科学成份。

　　从汉语词义上分析，协调、调控、管理等词都难以涵盖经济法对经济生活的全部作用。“协调”一词的采用包含了国家对经济关系的协调性调整，而排斥了对经济关系的直接规制：“调控”一词只涉及到对国民经济总量的调整与控制，从而排斥了国家对经济关系的直接调整：“管理”一词更侧重对经济关系的直接调整，它也很容易导致国家作为一种内在力量，主要采取行政手段，对社会经济生活进行直接的控制，甚至滥用管理权力；而“干预”一词则指当某种组织、机制不能自行解决运行过程中的矛盾时，由外力介入加以解决。所以，干预一词的采用完全涵盖了经济法对经济生活的全部作用，不仅如此，干预一词的采用也有其独特价值。因为既为干预，就必然存在某种基础关系，并且只有当基础关系内部出现问题而不能自行克服之时，才有干预的可能，否则过了此限界就变成无理干涉。就经济法而言，采用“干预”一词表明干预主体对作为基础关系的市场关系的尊重，对市场作为基础性资源配置地位的尊重，当市场能良性运行时，就不可能产生作为第二层次的干预关系，只有当市场出现失灵时，才有可能产生干预关系。这是“协调”、“调控”、“管理”等词所不能体现的。[36]

　　综上，由于需要干预论基于市场干预需求导入国家干预供给，力图寻求两者的均衡并在国家与市场的关系上确立了良性的双向互动制衡关系，国家基于对市场的尊重而对市场进行干预，市场基于对自身利益最大化的考虑而对国家进行干预。所以，就内含了均衡干预、有效干预、经济民主、对干预者进行干预及树立经济法应有权威的基本理念和价值。

　　三、对需要干预论必然导致过度干预之论点之批评

　　一些经济法学者认为，需要干预论会使政府基于部门利益、行业利益、区域利益而对“需要”作不同标准的取舍，因而导致过度干预、低效干预。这种观点是错误的，其认识论基础在于：

　　（一）基于对国家严重异化的现象的正确认识。过度干预的原因在于国家。国家的异化使国家不关注市场需求，只关注自身及其代理人的利益。国家异化是较为普遍的现象。一般而言，国家异化的程度有多深，过度干预的危险性就有多大。

　　（二）基于经济法是经济行政法的错误观念。目前，经济法是经济行政法的观念还有一定的市场，还有学者无限扩大经济法学研究中存在的缺陷，无限扩大行政法的范围，把对经济法的事实观察当作价值判断，把经济法的实然当作应然，不区分传统经济法与现代经济法，故推出经济法是行政法的部门法的结论。这是一种危险的倾向，以此理论作为实践将使市场不均衡更加严重，市场主体的权利受到侵蚀，无法保障。以如此之观念去看待所有的经济法理论都将只有一个结果即政府的无限制过度干预。但经济法毕竟不是经济行政法、如前所述，经济法具有自身应有的权威，高于行政机关，不附属于行政机关。

　　（三）基于对需要干预论的字面的、初浅的理解。前已分析，需要干预论基于对市场失灵和经济法产生历史的充分认识而提出，蕴涵均衡干预、经济民主，经济法权威等基本价值和理念。过度干预论者无视市场经济规律和经济法产生之历史，看不到需要干预论的独特价值，而只对该理论作了字面上的初浅的理解，认为有了“需要”两字，政府就可以为所欲为。但事实上，现代民主国家的政府是宪制政府，其权力受到宪法和法律的制约，最终受制于民众和市场的力量。我国的民主改革正在步入这个行列。在这个进程中，制定一部全面规范政府组织和政府行为的“政府法”十分必要。[37][page]

　　过度干预论者正是基于上述认识，推导出需要干预论必然导致过度干预。如果经济法的应有权威不能确立，经济法兑变为经济行政法，又对异化的政府不加以有效控制，则政府过度干预在所难免。事实上，政府异化并不必然导致过度干预。通过对异化政府的有效法律控制，就可在相当程度上克服政府的恣意妄为。需要干预论确立了经济法应有权威，使经济法与“经济行政法”彻底决裂；又因其确立的国家与市场的双向互动制衡关系，主张被干预者对干预者进行干预，强调对异化政府的有效控制，主张建立宪制政府。所以，在需要干预论的理论框架下，根本不存在过度干预的问题。

　　四、需要干预论价值之意义分析

　　需要干预论基于市场缺陷导入国家干预，确立了市场与国家之间的双向互动制衡关系，内含了均衡干预、经济民主等价值理念。这是对传统经济法理论的突破，在目前，这对确立国家与市场的职能边界、及时进行制度变迁、促进政府体制改革以及克服国家全能之假定，并最终实现经济法的现代化具有重要的现实意义。

　　（一）需要干预论对于确定国家干预范围，建立良性的国家与市场的关系具有重要作用。

　　西方国家针对市场缺陷，扩大了政府权力，对市场进行干预，以达到市场均衡；而社会主义国家则走着一条与西方国家截然相反的道路。苏联模式的社会主义国家从意识形态上否认市场存在的必要性，以计划作为资源配置的唯一手段。政府运用行政命令配置一切资源。这种资源配置方式是以政府的完全理性和参与经济活动的人的非主体地位作为基本的逻辑假定。故在实践中造成了五个方面的低效率，即“市场供求的非瓦尔拉均衡、资源配置的非帕累托最优、父爱主义的政企关系、企业的低度组织效率和企业的低度创新效率。”[38]这说明计划体制是一种低效率的制度安排。所以社会主义国家需要进行大规模的市场化运动，确立市场本位，使市场取代计划成为基础性的配置资源方式。我国历史上由于市场的长期缺失和政府对私的主体“无微不至关怀”的历史传统，现在市场化过程变得相当艰巨。在正在进行的市场化过程中，国家要退出许多领域，缩小干预范围，把干预范围严格限定在市场对干预的需求范围内，这一方面促成建立国家与市场的良性关系，另一方面，有助于减少市场主体的寻租（rent seeking）空间。需要干预论从需求出发，强调国家干预范围的有限性，强调市场作为资源配置的基础性地位。这对确定国家与市场的职能边界具有重要的现实意义。

　　（二）针对制度僵化，有助于及时进行制度变迁，克服政府惯性行为。

　　制度僵化指一个社会制度变迁的方向、过程等与社会经济固有的发展方向相悖，从而导致与社会经济相脱节，降低经济增长的速度和效率。制度僵化与需要干预论是相悖的。需要干预论认为，国家的干预必须尊重市场的干预需求，与市场的干预需求相均衡。换言之，以需求为标准，使国家处于时时主动衡量干预供给与干预需求是否均衡的境地。如果情势变更了，原有的均衡破坏了，制度僵化的问题出现了，则政府应该评估干预的必要性，取消原来有效而现在无效的干预措施，或修正之。美国在80年代采取了诸多解除管制（deregulation）的行为。里根就任总统后不久，就指示对过去颁布的每项法令法例进行费用—效益的比较分析，废除或修改那些效益不抵费用的规章条例，以副总统布什为主任的撤销、放宽规章的总统特别小组，共审核了91种管理企业生产经营的法令规章，撤销或放宽的有65种，包括《空气清洁法》、《水污染控制法》、《矿工安全法》、《汽车交通法》以及《反噪音法》等。[39]据估计，里根政府的头两年半里，因取消各种规章制度带来的一次性成本节约就达150—170亿美元，而且每年还能因此节约130—140亿美元，省去政府文件工作3亿小时。[40]所以，在国家干预经济事务中，及时取消僵化制度并进行制度变迁，变得相当重要。而引发这种制度变迁的诱因，除了国家自身的改良意识外，主要在于市场的力量。需要干预论正好体现了制度变迁的要求。[page]

　　（三）有助于促进中国的政府体制改革。

　　布坎南认为：“我们的时代面临的不是经济方面的挑战，而是制度和政治方面的挑战，我们应该发明一种新的政治技术和新的表现民主的方式”，[41]抑制政府过度膨胀，同时使国家的决定能有效及时回应社会的需要。需要干预论蕴含了这种政府变革的理念。如前所述，需要干预论确立了国家与市场的双向互动制衡关系，强调被干预者对干预者进行干预。事实上，政府体制改革很大程度上仰赖于外在压力，这种压力主要来源于市民社会中私的主体，而由此进行的改革可以说是私的主体让与部分权力给国家后所获得的补偿。目前，我国国家机器内部已经开始出现各种特殊的、独立的经济利益集团，这些利益集团不是一般意义上的利益集团，而是行业的、特区的和特定所有制形式的特殊利益集团。在投票人缺乏完全信息和活力的条件下，这些特殊利益集团就特定问题能使公共选择失灵。[42]这不符合市场对干预主体的要求，必须进行改革。受国家干预的市场对政府体制改革的目标主要是树立经济法权威，有效实施经济法。这既包括了确立立法权以应有之地位，提高经济法立法质量，又包括改变行政机关占绝对主导地位之客观事实，还包括对现有政府职能、结构、政府过程进行改良，塑造良好的政府行为。

　　（四）有助于改变国家完全理性之假设。

　　国家完全理性之假设相当有害。在经济法实践中，其弊端主要有二：（1）导致过度干预。目前，我国经济立法实践中，有相当多的规定是基于对国家完全理性之假设而制定的。由于对国家能力的过度信任，认为只要国家想做的事，没有做不好的，并且可以做得最好。由此而导致对国家的依赖，故过度干预的立法不可避免。（2）不承认国家干预失败，当国家干预对市场主体造成损害时，也不承担赔偿责任。如《价格法》第45条的“政府法律责任”中，完全没有规定中央政府责任，而只规定了地方政府责任，其责任形式也只是责令改正或通报。这种责任形式只是从加强行政机关内部管理的角度出发的，根本没有考虑到市场的存在及对受害市场主体的补偿。德裔美籍法学家沃尔夫冈。弗里德曼在《法律理论》一书中曾经提出国家干预经济的五项原则，其中有一条原则是：政府活动的扩展必须要伴之以取消政府和一般公共权力所享有的不追究法律责任的豁免权。这反映了西方民主国家的趋势。需要干预论基于对政府失灵现象的认识，否定了完全理性国家之存在，认识到国家的职能边界，并以市场需求为切入点导入干预，科学地界定了国家干预的范围；同时，需要干预论基于对有限理性国家的认识和强调国家对市场的尊重及强化政府自身约束的需要，提出国家不当干预的补偿责任。这与沃尔夫冈。弗里德曼的论点不谋而合。

　　参考文献：

　　[1] 该理论由李昌麒教授提出和倡导。

　　[2] 李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995年第1版，第198页。

　　[3] 市场缺陷，主要指外部性（externality）、公共产品问题（public goods）、信息不对称、信息不足、分配不公、垄断、经济周期等。

　　[4] 如科斯曾经指出，如果产权确定且交易费用为零，则外部性问题可由市场自己解决，但由于产权界定困难、交易费用过高、信息不对称等原因而终不能成就。

　　[5] 贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社1999版，第281页。

　　[6] 参见卫兴华主编：《市场功能与政府功能组合论》，经济科学出版社1999版，第178-182页。

　　[7] 李会明：《非市场失灵理论与中国市场经济实践》，立信会计出版社1996版，第19页。

　　[8] 李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995年第1版，第58页。[page]

　　[9] 樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店1995年版，第146页。

　　[10] （法） 阿莱克西·雅克曼、居伊·施朗斯：《经济法》，商务印书馆1997年版，第11页。

　　[11] （美）戴维·奥斯本：《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1998年版，第19页。所引之资料为美国一位市长在1986年的一次演讲所说。

　　[12] （美）查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社1994版，第15页。

　　[13] （美）道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社1994年版，第20页。

　　[14] 李京文：《借鉴国际经验，建立有中国特色的社会保障制度》，《中国社会科学院研究生院学报》1998年第5期第26页。

　　[15] 李昌麒、鲁篱：《中国经济法现代化的若干思考》，《法学研究》 1999年第3期，第88页。

　　[16] 何时采用效率标准，何时采用公平标准，一般取决于市场失灵的形式。如对于宏观市场失灵问题，采用效率标准；对分配不公问题，则采用公平标准。

　　[17] 参见李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年版，第58-60页。

　　[18] 转引自张军：《经济随笔集》，复旦大学出版社1998年版，第86页。

　　[19] 《孟子·离娄上》

　　[20] 《论语·为政》

　　[21] 李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995年第一版，第198页。

　　[22] （英）哈耶克：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第183页。

　　[23] （俄）普京：《千年之交的俄罗斯》， 《参考消息》2000年1月13日第3版。

　　[24] 李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995年第一版，第216页。

　　[25] 笔者在此造出此词意在概括只从干预角度入手而不涉及市场干预需求的经济法定义。

　　[26] 邓正来：《国家与社会？中国市民社会研究的研究》，中国社会科学季刊（香港），1996年夏季卷第181页。

　　[27] 此处之市场指市场力量，而非交易场所等。

　　[28] 袁礼斌：《市场秩序论》，经济科学出版社1999年版，第页。

　　[29] 季清：《行政权的扩张与控制》，《行政法学研究》1997第1期。

　　[30] 哈耶克：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第294页。

　　[31] 李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1999年第三版，第三版说明内。

　　[32] 华民主编：《不均衡的经济与国家》，上海远东出版社1998年版，第9页。

　　[33] 文建东：《公共选择学派》，武汉大学出版社1996年版，第200—201页。

　　[34] 文建东：《公共选择学派》，武汉大学出版社1996年版，第180页。

　　[35] 沈岿：《平衡论·一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第76页。

　　[36] 参见李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年修订第1版，第32页；李昌麒：《经济法-国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1999年第3版，第208—209页。

　　[37] 参见李昌麒：《经济法-国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1999年第3版，第412页。

　　[38] 引自毛寿龙。《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社1998年版，第63页。[page]

　　[39] 引自李昌麒：《经济法──国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1997年第2版，第52—53页。

　　[40] 引自华民主编：《不均衡的经济与国家》，上海远东出版社1998年版，第238页。

　　[41] （美）理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。

　　[42] 贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社1999年版，第145页。